淺析退耕還林的法律規(guī)制

【摘 要】退耕還林是我國歷史上涉及面最廣、政策性最強、工序最復雜、群眾參與度最高的生態(tài)建設工程，所以退耕還林工作必須納入法治的軌道，健全和完善退耕還林法律制度，優(yōu)化管理體制，強化地方政府的作用。

【關鍵詞】退耕還林；法規(guī)

1.退耕還林工作必須納入法治的軌道

1.1 退耕還林工作具有長期性

退耕還林是我國歷史上涉及面最廣、政策性最強、工序最復雜、群眾參與度最高的生態(tài)建設工程，主要目標是解決重點地區(qū)的水土流失問題，是調整國土利用結構、增加森林植被、治理風沙危害的根本性措施。退耕還林工作并非一時的權宜之計，而是在持續(xù)推進西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的一個基礎性工作，它具有長期性的特點。由于歷史原因我國森林生態(tài)系統(tǒng)遭到了嚴重的破壞，帶來了水土流失、荒漠化、干旱、沙塵暴等一系列的災害性氣候，嚴重地影響了經(jīng)濟的發(fā)展、環(huán)境的保護和人民的生活。 因此它的恢復是一個漫長的過程，是一項復雜而又艱巨的工作。

1.2退耕還林工作必須納入法治軌道

從治國的實踐經(jīng)驗來看，只有依靠法治才能保障一項制度的長期存在與有效運作。退耕還林這項關系到西部大開發(fā)戰(zhàn)略和國家生態(tài)安全的基礎性工程，也迫切需要依法持續(xù)推進。在我國現(xiàn)有行政體制下，只有各級人民政府嚴格依法辦事，才能體恤民力贏得民心，才能切實保障普通群眾的根本利益。由于退耕還林工作的長期性、復雜性和全局性，必須把退耕還林工作納入法治軌道。只有依法持續(xù)推進退耕還林工作，才能使退耕還林工作制度化、法律化，使其具有穩(wěn)定性、長期性、根本性，才能有效避免政策的波動性、短期性、隨意性，才能消除群眾對退耕還林政策變與不變的擔心，才能真正發(fā)揮廣大群眾參與生態(tài)建設的主動性和積極性。

2.健全和完善退耕還林法律制度

《條例》在退耕還林工作應遵循的原則，管理體制，規(guī)劃和計劃的內容、制定程序和實施，造林、管護、檢查驗收，資金和糧食補助，保障性措施和法律責任等方面作了較全面的規(guī)定。但仍然存在一些不足，還需要著重完善以下幾方面：

2.1以生態(tài)效益優(yōu)先的原則建立和完善各項制度

退耕還林必須堅持生態(tài)優(yōu)先。貫徹生態(tài)效益優(yōu)先的原則，首先，要盡快建立生態(tài)移民法律制度。要嚴格執(zhí)行25度以上坡耕地退耕還林，因為這是水土流失的主要原因。在這些地區(qū)因生態(tài)破壞嚴重，其環(huán)境的理論人口承載量遠低于現(xiàn)有水平，實施“生態(tài)移民”可以有效解決人口對環(huán)境的過重壓力。同時對于退耕戶來講，雖然短期內可以依靠國家的補助勉強維持生計，但長期以補助的方式維持生存是十分困難的，而通過生態(tài)移民可以為其今后的發(fā)展提供相對較好的基礎。我們可以借鑒三峽工程移民的成功經(jīng)驗，逐步建立健全我國的生態(tài)移民法律制度。其次，生態(tài)建設需要大量投入，從立法上拓寬資金的來源，加大投資力度。

2.2立法保障退耕還林工程

退耕還林是一項技術含量高的工作，涉及到林學、植物學、生態(tài)學、氣候學、地理學及經(jīng)濟學等諸多學科。退耕還林工作面臨著許多技術和經(jīng)濟難題：如何提高干旱半干旱甚至荒漠化條件下植樹造林的成活率，不同地區(qū)生態(tài)林品種如何確定，如何開展水土流失的綜合治理，退耕還林的經(jīng)濟成本與效益分析，退耕還林與糧食安全的關系，解決退耕農民的長遠生計問題等等。應吸收大學、科研院所的研究人員廣泛參與，大力加強這些基礎性研究工作，否則由于缺乏全面深刻的認識，而使退耕還林工作缺乏科學性。建議在《條例》總則中規(guī)定增加退耕還林基礎性理論、規(guī)劃論證等研究。

2.3完善配套制度，確保退耕還林者的權益

首先，建立工作規(guī)范，確保目前《條例》規(guī)定的補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費在部分地區(qū)能及時足額地發(fā)放到退耕還林者手中。對不同的地區(qū)，根據(jù)其自然生態(tài)條件和經(jīng)濟條件的不同，也可考慮對補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費進行合理調整。關于補助年限的問題，要進行多方面調研和專業(yè)論證，確立合理的標準，使退耕還林者能獲得持續(xù)性發(fā)展。其次，配合《條例》的貫徹實施，要盡快制定林木（草）所有權證發(fā)放和管理的辦法、退耕還林后土地承包合同的變更與管理辦法、退耕還林縣（市）稅收減免與財政補助辦法、退耕還林者對所有的林木采伐管理辦法、封山育林管理辦法等相關法規(guī)和制度，確保《條例》所規(guī)定的各項保障措施來落到實處。最后，各地方要制定相應的綜合發(fā)展規(guī)劃和相關的政策措施，切實解決農民的經(jīng)濟發(fā)展問題、后續(xù)產業(yè)的研究開發(fā)問題、能源供應問題、農村剩余勞動力轉移問題，實現(xiàn)退耕還林地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，從而真正使退耕還林工作“退得下、穩(wěn)得住、不反彈、能致富”。

2.4建立合理的森林生態(tài)效益補償制度

我們在前面強調要加大退耕還林的經(jīng)費投入和確保退耕還林者的經(jīng)濟利益，因此拓寬退耕還林的經(jīng)費來源成了一個關鍵性問題。從資金來源看，目前主要是中央財政撥款，地方財政承擔檢查驗收、兌付等費用。但僅此還遠遠不夠，應開辟多種籌資渠道，如學習發(fā)達國家的經(jīng)驗，發(fā)行特種國債建立生態(tài)基金；引導城市工商企業(yè)和個人進行投資，讓其承包退耕還林工程，有權獲得合理的投資收益；鑒于環(huán)境問題的全球性，爭取國際資金的援助，同時學習規(guī)范的國際管理經(jīng)驗。但筆者認為，最有效的是建立合理的森林生態(tài)效益補償制度。

3.強化退耕還林法律制度的實施機制

3.1優(yōu)化管理體制，強化地方政府的作用

由于退耕還林是一項集生態(tài)、經(jīng)濟和社會協(xié)調發(fā)展于一體的系統(tǒng)工程，因此目前主要采用國務院組織領導實施、省級人民政府負責制的管理模式。退耕還林應由省級人民政府具體組織實施，并逐級落實目標責任。在這種模式下，最大的好處有利于中央的宏觀調控和綜合平衡，有利于協(xié)調好各地方、各部門之間的關系，有利于退耕還林政策的整體推進。

3.2加強執(zhí)法的力度，建立健全監(jiān)督機制

要加強《條例》的宣傳和貫徹力度，切實依法有序推進退耕還林工作，構建切實有效的監(jiān)督機制。在中央層面，應當嚴格執(zhí)行總體規(guī)劃，嚴禁地方擅自調整規(guī)劃和實施計劃，要保證政令的權威，同時統(tǒng)一對退耕還林資金和糧食進行審計監(jiān)督。對省級人民政府而言，要確保資金的及時到位和糧食的調撥，督促縣級人民政府專款專用，防止資金的擠占、挪用、截留和克扣。對退耕還林工程而言，一種良好的監(jiān)督機制的基本要求是“橫到地頭，豎到農戶”。從橫向看，就是要求財政、林業(yè)、糧食等部門密切協(xié)調，在規(guī)劃、作業(yè)設計、合同簽訂、種苗供給、工程驗收、糧食和補助發(fā)放等方面做到環(huán)環(huán)相扣，重點加強對“退”和“還”環(huán)節(jié)的監(jiān)督。從縱向看，要求對省、市、縣、鄉(xiāng)、村、農戶實行多層級監(jiān)督，其重點在農戶，要建立各項制度和措施加強監(jiān)督的效果。

4.結論

《退耕還林條例》的實施，根本上是為了規(guī)范退耕還林活動，保護還林者的合法權益，加強對退耕還林活動的監(jiān)督管理，改善生態(tài)環(huán)境，但在實施此項工程的過程中，卻表現(xiàn)出生態(tài)效益優(yōu)先原則缺乏制度保障，相應的法規(guī)沒有完全的納入法治軌道上來，沒有真正意義上的體現(xiàn)依法推進。所以尚需進一步完善《退耕還林條例》并制定相關的配套法律法規(guī)，優(yōu)化建全退耕還林的管理體制和監(jiān)督機制，嚴格執(zhí)行法律法規(guī)，確保其生態(tài)效益目標的實現(xiàn)。