城鎮低效用地再開發利用探索——以臺州市黃巖區為例

■姜 熙，楊榮喜，王先君，顧優豐

■1．浙江省臺州市城鄉規劃設計研究院，浙江 臺州 318000;

2．浙江省臺州市住房和城鄉建設規劃局黃巖規劃管理處，浙江 臺州 318020

進入21世紀后，我國城鎮化和工業化進程持續加速，隨著城市規模的不斷擴張，土地資源日趨緊缺，建設用地的供需矛盾十分突出。但與此同時，土地閑置和低效利用情況普遍存在，資源浪費現象屢見不鮮，進一步加劇了土地市場供需關系的不平衡。因此，加快城市已建土地的整理再開發、挖掘現有土地資源潛力已經迫在眉睫。2013年國土資源部研究制定《關于開展城鎮低效用地再開發試點的指導意見》(國土資發〔2013〕3號)，明確城鎮低效用地概念，同時也確定浙江等十省(區、市)作為開展城鎮低效用地再開發試點省份。自此，城鎮低效用地再開發利用工作開始步入正軌。

1 黃巖區城鎮低效用地基本情況

臺州市黃巖區位于浙江省中東部，地勢西高東低，其中東部屬于溫黃平原，西部為丘陵山地，總面積988平方公里。根據統計，全區低效用地地塊數量為395個，面積為2059．60公頃，分布在除富山鄉和上鄭鄉以外的其余十七個街道鄉鎮，總體上呈現出數量多、規模大、分布廣的態勢。

從現狀各個街道鄉鎮的情況來看，黃巖區的城鎮低效用地主要分布在東城街道、院橋鎮、頭陀鎮、南城街道、高橋街道和西城街道。這六個街道鄉鎮的低效用地數量已占總量的45%，用地規模則占到總面積的56%。

通過對黃巖各街道鄉鎮低效用地現狀情況的進一步分析，其存在的問題主要可以概括為三個方面。

1．1 規模大小不一，空間分布零散

雖然黃巖區城鎮低效用地數量眾多，但其中72%的低效用地單個地塊面積都在5公頃以下，且該部分用地的規模總和還不到總規模的1/4。而面積20公頃以上的地塊數量僅占總數量的6%，但該部分用地的規模總和卻超過總規模的1/3。不同類別的地塊平均面積差異顯著，最大值達到最小值的75倍，地塊規模的兩級分化情況可見一斑。

與此同時，城鎮低效用地在全區范圍內的分布卻相對分散。特別是在以生態保育為重的西部鄉鎮，其建設條件、控制要求都與中心城區有著顯著差異，再開發利用難度較大，但該區域仍有較大規模的低效用地分布，其數量已占總量的1/3，規模則占到總量的近四成。低效用地小而散的空間特征較為突出，為再開發利用帶來難度。

1．2 利用方式粗放，違法建設普遍

黃巖區城鎮低效用地功能以舊廠礦、舊村莊類為主。其中由于本地民營經濟、集體經濟的發達，舊廠礦類用地在平田鄉和上垟鄉以外的各個街道鄉鎮均有分布，其用地規模占到用地總量的四成，地塊數量更是占到總量的近半。土地粗放式使用現象依然存在，資源浪費情況不容樂觀。

同時，一些拆違后的空置地、手續不完善的用地等無合法手續的用地也普遍存在。根據調查，無合法手續用地的面積總量約占城鎮低效用地總量的1/5，在城鎮低效用地再開發過程中，如何妥善處理好無合法手續用地，將是低效用地再開發工作順利推進的關鍵。

1．3 規劃要求不符，建設品質不高

由于種種原因，低效用地大多存在布局散亂，不滿足城鄉規劃要求或不符合產業導向、安全生產和環保要求等問題。特別是一些原處于城鄉結合部的舊廠礦地塊，隨著黃巖城市空間的擴張，已成為中心城區的重要組成部分，急需開展“退二進三”工作、加快產業轉型步伐。

此外，由于低效用地大多為舊住宅區、舊村莊、舊廠礦，建設水平有限、配套設施缺乏、環境條件欠佳，總體品質不高。因此，低效用地近期實施的重點也急需關注和解決城市風貌協調、居住品質提升方面的問題。

2 再開發利用策略指引

本次城鎮低效用地再開發采取片區、圖斑和分地塊三級控制指引的模式，旨在通過層層篩選，將用地可再開發的情況予以落實。

2．1 片區控制指引

基于上位規劃，結合城市發展趨勢和空間擴張要求，將全區劃分為功能完善區、改造引導區、生態保育區三個片區。

(1)功能完善區——指黃巖中心城區和相鄰的拓展區。該區域低效用地的再開發能有效挖掘土地潛力、顯著提升城市形象，發展前景良好，但整體改造難度也最大，需要結合具體地塊分類指導、分期實施。

(2)改造引導區——指黃巖城區范圍外的城鎮建設區，帶有一定的城鄉二元化特征，需要積極引導建設方向、遏制無序蔓延現象。需要結合地塊周邊條件予以分類指導、促進共同開發。

(3)生態保育區——指生態保護要求較高、限制開發建設的區域，一般指山體、生態廊道、基本農田、水源保護地等。位于該區域內的地塊原則上不予再開發，而以土地復墾作為主要手段。

2．2 圖斑控制指引

本層次的篩選對象為列入城鎮低效用地再開發試點的地塊。立足片區控制指引要求并結合相關條件，對地塊的再開發前景做出基本判斷，劃分為可開發圖斑和不可開發圖斑兩大類。其中，可開發圖斑是指符合上位規劃要求，能再次開發并作為居住、商業服務和工業等功能進行使用的地塊。不可開發圖斑既包括不符合上位規劃要求的地塊，也涵蓋可開發用地規模過小的地塊，或者可開發用地的規劃功能為道路、綠地等的地塊，以及開發條件尚不成熟、難以在規劃期內啟動開發的地塊。

2．3 分地塊控制指引

作為第三層次的分地塊，是按照規劃路網、水體和地塊界線劃分出的規劃用地強度賦值的基本單位。經過上一輪的判斷和篩選后，對于能夠再開發的圖斑，在疊加相關規劃的基礎上可以劃分出若干個分地塊。由于分地塊大小不一、情況各異，其利用模式可以進一步細分為可獨立開發用地和需統一開發用地兩大類。通過對分地塊情況的梳理匯總，進一步明確和落實各個圖斑的可開發情況。

同時，結合相關控規要求，編制分地塊圖則，明確相應的各類指標，如用地性質和代碼、用地面積、建筑面積、容積率、建筑限高、建筑密度、綠地率等。從而為分地塊開發提供參考，并以此加強對可開發圖斑的控制和引導。

3 結語

城鎮低效用地再開發利用工作尚處于起步階段，在具體統計、規劃協調、建設利用方面還需要相關部門和從業人員予以進一步地探索和實踐，只有通過多方合力，才能不斷推動城鎮開發由單純依賴增量用地的粗放占用向存量用地的盤整利用轉變，由低效粗放使用向高效挖潛轉變，由行政主導下的被動“征地”向政策引導下的主動“騰地”轉變，從而切實提高資源利用效率、有效保障我國國土安全。

［1］徐育紅，劉尊龍．淺析盤錦市城鎮低效用地問題與對策［J］．國土資源，2014(6):47-49．

［2］徐勇，張海明，楊仕勇．山東省閑置低效用地成因分析及對策建議［J］．山東國土資源，2014(5):90-93．