礦業發達國家礦山復墾對我國的啟示

鄒艷福

翁牛特旗國土資源局　赤峰　024500

礦業發達國家礦山復墾對我國的啟示

鄒艷福

翁牛特旗國土資源局赤峰024500

礦業開發過程中會對土地資源造成嚴重的破壞。如何做好礦山復墾工作已顯得非常緊迫并具有極大的經濟和社會意義。本文首先簡述了礦業發達國家礦山復墾工作中的先進經驗的做法，然后結合現階段我國礦山復墾中存在的問題提出了一些建議和對策。

礦山復墾法規制度復墾資金專門機構

隨著我國經濟高速發展，對各種礦產資源的需求也日益增長。根據國土資源部統計，截止2013年全國各類礦山總數已突破十萬個，占用土地面積超過250萬公頃，而且以每年4萬公頃左右的速度增加。每年因礦山開采損毀的土地面積遠遠大于復墾的土地面積。礦山復墾是指針對礦山企業在建設開采過程的各種活動造成破壞的土地，采取整治措施使其恢復到可利用狀態的工作。尤其在我國土地資源稀缺的環境下，礦山土地復墾對堅守耕地紅線、緩解礦地矛盾，促進礦業開發與生態環境協調發展有著十分重要的意義。

國土資源部2009年發布的《全國礦產資源規劃（2008 至2015年）》中指出：礦山復墾工作要做到新建和生產礦山基本不欠新賬，歷史遺留礦山地質環境問題的恢復治理率大幅提高，礦區土地復墾率不斷提高。到2010年和2015年，新建和生產礦山的礦山地質環境得到全面治理，歷史遺留的礦山地質環境恢復治理率分別達到25%和35%，新建和在建礦山毀損土地全面得到復墾利用，歷史遺留礦山廢棄土地復墾率分別達到25%和30%以上。到2020年，綠色礦山格局基本建立，礦山地質環境保護和礦區土地復墾水平全面提高。但是我國的礦山復墾相對于礦業發達國家起步較晚，很長一段時間內即沒有專門的行政法規制度也缺乏相應的技術和資金支持。現階段我國礦山復墾率只有20%左右，與歐美等礦業發達國家70%的礦山復墾率還有很大的差距。因此，借鑒發達國家成熟的礦山復墾經驗，針對復墾工作中存在的各種問題，建立一套適合我國礦業發展實際情況的礦山復墾體系意義重大。

一、建立健全法規制度

現階段我國關于礦山復墾的法律法規體系來看，礦山復墾工作的責任主體不夠明確，政府主管部門與礦山企業都應該主動參與，但實際情況是在責任不明確的情況下各方的積極性都不高。雖然我國國家以及各個省市都制定了相關的礦山復墾政策和管理辦法，但是這些法律體系本身多以政策性為主，缺乏實際操作性，從而導致責任無法執行落實等情況的出現。另外，相關法律、法規以及規章本身對違法違規者的處罰制裁方式沒有進行明確的規定，導致在監管過程中無法明確法律責任，從而影響了礦山復墾工作的實際效果。

北美國家的礦山復墾法制化進程一直走在礦業大國的前列。以美國為例：早在1939年，美國的弗吉尼亞州就頒布了第一部《復墾法》，1978年美國國會發布了《露天采礦管理與土地復墾法》，通過后期的兩次修訂，現該法律同樣適用于地下開采的礦山。該法詳細規定了企業在開采前要向主管部門提交開采計劃、復墾計劃并繳納復墾保證金；規定了復墾的標準、程序、任務及技術指標，并對違法的企業明確了處罰手段，使礦山復墾走上了法制道路。

加拿大與美國同為聯邦制國家，但加拿大聯邦政府卻沒有專門的礦業管理法律。取而代之的是十個省和三個特別行政區基本都制定了符合本地區實際情況的專門的礦業權法律法規，例如：薩斯喀徹溫省制定了多部與礦山復墾有關的法律，包括《礦山法》《環境評價法》《廢棄物管理法》《水資源法》等；魁北克省則專門制定了《礦山環境恢復法》，其中明確規定了，規定所有新建和生產礦山在進行生產前都必須提交礦山閉坑階段將要采取的恢復治理措施和步驟的恢復治理計劃。

德國作為歐洲主要的礦業大國在礦山復墾相關法規方面具有很強的代表性。其礦業權管理的基本法律《聯邦礦產法》不僅規定礦山復墾，還將其更進一步提升到生態重建的高度。生態重建是指在保障公眾利益的前提下，對企業因采礦占用、損害的土地進行有規則的治理。重建并不僅僅是將礦山用地恢復到開采前的狀況，而是按照規劃要求將其進一步建設為可供建設及生產使用的狀況。景觀生態重建是一個連續不斷的過程，從對礦產的勘探和開采，直到優良而健康的環境在該區域內重新生成為止，使土地被賦予符合可持續發展要求的新用途。

俄羅斯的礦山土地復墾法治化進程也走在歐洲的前列，早在上世紀六十年代初各個加盟共和國就共同頒布了《自然保護法》，要求礦山開采后的土地必須要恢復到可供耕種或者建設需要的狀態。隨后又單獨頒布了《土地復墾法》，礦山復墾得到了進一步明確化和具體化。《俄羅斯聯邦土地法典》及《俄羅斯聯邦環境保護法》中也對礦山開采及復墾制定了相應的條款。正是在這些法律的約束、保障和督促下，俄羅斯礦山復墾工作得以順利推進。

二、多渠道籌措復墾資金

2011年2月，國務院常務會議通過《土地復墾條例》，2013年3月國土資源部頒布《土地復墾條例實施辦法》，其中指明了土地復墾的資金來源及使用方式。但是其中對礦山復墾資金管理卻沒有十分明確的規定，可操作性差。從2000年開始國土資源部第一次提出了礦山環境恢復治理保證金政策措施，各地也都相應的制定保證金管理細則，地質環境恢復治理保證金我國是保障礦山復墾的最重要手段之一。但是由于缺乏相應的法律依據和系統的政策引導，各地保證金管理辦法的實施也是在摸索中進行，因此存在征收對象、標準差異以及保證金的使用不靈多、礦山企業繳納不積極等問題。礦山復墾是一項投資巨大但效益低、見效慢的工作。據有關數據，恢復治理每公頃礦山用地所需要的資金平均在10萬元左右，全國礦山復墾資金需要1，400億元以上。礦山復墾工作面臨巨大資金缺口，加之現階段有許多礦山企業由于礦產品價格下降而導致虧損，難以投入足夠的資金用于礦山復墾。

美國礦山復墾的資金主要來源于復墾保證金及復墾基金，復墾保證金是針對現有礦山企業，根據規定，企業需要在開采之前向美國內政部交納復墾保證金，完成礦山復墾并驗收合格后才退還給企業。其形式也有多種：包括現金、債券，也可以是信托基金等。在開采前會有專門的評估機構根據礦山水文、地質、植被等因素決定保證金的數額。通常情況下，一個礦山繳納的復墾保證金都在1萬美元以上；復墾基金則是針對已廢棄的礦山，由政府向礦山企業征收的礦山復墾費（按照礦山產量或者銷售收益收取）、非法采礦罰金及基金利息等多部分組成。復墾基金大部分上繳國庫后劃撥給內政部掌握使用，小部分留給礦山所在地政府使用。通過復墾基金，美國半數以上的廢棄礦山已得到復墾。

德國礦山復墾資金渠道更加多樣化。其主要途徑有三種：首先是私營礦山企業自己提供礦山復墾費用，即私營礦山企業前期自行籌措相應的復墾資金；國有礦山企業由政府統一支付復墾資金。其次通過地方集資或企業捐贈獲取復墾資金。另外對于歷史遺留下來的廢棄礦山，德國政府還成立了專門的礦山復墾部門承擔廢棄礦區的復墾工作，其資金由聯邦政府及州政府分比例共同承擔。對于新建礦山，根據聯邦礦山法的有關規定，礦山企業必須每年繳納其利潤3%左右的資金用作礦山復墾專項資金。

三、職能明確的專門機構

我國目前尚未設立針對礦山復墾的專門管理機構，管理工作涉及國土、環保等多個部門。每個部門制定與職責相應的政策，缺乏有效溝通交流，且礦區土地復墾施工及驗收缺少專門的監督機構。礦山復墾沒有專門的職能機構也是礦山復墾效果不理想的重要原因之一。

礦業發達國家對礦山復墾的管理一般都會設立專門的機構。如美國于1979年成立了美國露天采礦與恢復（復墾）執法辦公室，其是在內政部長領導下專門管理全國礦山復墾工作的聯邦機構。辦公室總部設在華盛頓特區，并在其他各州設置派出機構，辦公室專業技術人員超過1，500人。復墾辦公室的主要職能是：制定頒布《復墾法》的實施細則及有關規定、監督檢查其實施情況并對違法企業進行查處和處罰；審批礦山開采與復墾計劃并組織廢棄礦區復墾；負責向各州發放復墾補助資金；管理各類與礦山復墾有關科研機構和專業復墾公司；幫助各州根據其地方實際制定具體的復墾計劃并做好礦山復墾計劃的部門及地方政府協調工作。

德國主管礦山復墾的聯邦經濟和能源部。其部長一般由聯邦政府的副總理兼任。經濟和能源部下設3個部門分管礦產資源開發中的復墾工作并由一名副部長專門負責。其有關礦山復墾工作的職責是：貫徹執行聯邦政府有關礦山復墾及生態重建的有關法律法規，保證聯邦政府有計劃地開發利用礦產資源；調查、統計廢棄礦山的數量和面積，確定復墾后的用途，搜集有關土地破壞、復墾情況，研究礦山復墾方法；監督、檢查礦產資源開發對土地的破壞情況并制定礦山復墾的長期規劃和近期目標；審查采礦者的采礦申請書及復墾計劃，檢查土地復墾計劃執行和資金落實情況。

四、對我國的啟示

雖然我國在過去也針對土地復墾出臺了土地復墾法規，但是基本散落于其他法律、法規、實施辦法中，制度建設還不夠完善和嚴密；在法律的具體執行過程中，缺少了實施工具和監督手段，對造成礦區土地破壞的企業和個人沒有真正的約束力，使得其起不到應有的效力；我國尚未形成針對礦區損毀土地復墾的法律體系，且操作性不強。亟需針對礦山復墾的具體問題建立具體的配套法律法規和相關制度。

總體來看，礦山復墾是一項長期而且投入較大的工程，礦山企業自身很難保證長期都按復墾計劃投入資金，資金沒有保障。雖然我國已經實施了礦山環境恢復治理保證金制對礦山復墾和環境保護起到了很好的約束作用，但是還存在資金來源單一等一些問題，因此仍然需要借鑒國外的先進經驗不斷地完善和發展。

我國礦山復墾工作進展緩慢的主要原因之一在于目前我國尚未建立有一套完整科學的組織模式及專門機構來管理礦山復墾工作。按照現行管理體制，各級人民政府土地管理部門負責管理、監督檢查本行政區域的礦山復墾工作；各級計劃管理部門負責土地復墾的綜合協調工作；各有關管理部門負責本行業土地復墾規劃的制定與實施，但是由于與礦山復墾各部門各自工作重心不同原因，加上人員配備少、機構不健全，嚴重影響了礦山復墾工作的監督管理。另一方面，要進行礦山復墾的實施.如對復墾規劃、工程施工、復墾后驗收等，這些工作都需要專業的機構。但是現階段我國缺少這樣的專業機構。所以需要盡快建立專門的管理機構來督促各部門積極參與、主動配合復墾工作。

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