對(duì)庫(kù)倫旗“以補(bǔ)代投、以投促建”農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理模式的探索與研究

侯士杰

通遼市土地整理中心　通遼　028000

對(duì)庫(kù)倫旗“以補(bǔ)代投、以投促建”農(nóng)村土地整治項(xiàng)目實(shí)施管理模式的探索與研究

侯士杰

通遼市土地整理中心通遼028000

土地整治項(xiàng)目的實(shí)施有效地增加了耕地面積，為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，推進(jìn)新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。但在個(gè)別基礎(chǔ)條件較差的地區(qū)，按常規(guī)土地整治管理模式，土地整治成效略顯不足。為此，本文以通遼市庫(kù)倫旗沙地襯膜水稻“以補(bǔ)代投、以投促建”試點(diǎn)土地整治項(xiàng)目為實(shí)例，就從如何讓農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的山區(qū)通過(guò)村民“四自”模式更多得到土地整治實(shí)惠著手，積極探索新的項(xiàng)目管理模式。

土地整治以補(bǔ)代投以投促建四自模式

近年來(lái)，各地各級(jí)國(guó)土資源管理部門通過(guò)土地整治項(xiàng)目的實(shí)施，有效的增加了地區(qū)耕地面積、改善了生態(tài)環(huán)境，提高了土地利用條件，為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，推進(jìn)新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)。在土地整治項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程中，總結(jié)出了一套成型的管理模式、成功經(jīng)驗(yàn)和做法、建成了一批經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益顯著的典型項(xiàng)目。但在個(gè)別基礎(chǔ)條件較差的旗縣，按既成的土地整治管理模式，土地整治成效相對(duì)不足。為此，本文以通遼市庫(kù)倫旗沙地襯膜水稻“以補(bǔ)代投、以投促建”試點(diǎn)土地整治項(xiàng)目為實(shí)例，就從如何讓農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的地區(qū)更多得到土地整治實(shí)惠著手，積極探索新的項(xiàng)目管理運(yùn)作模式。

一、庫(kù)倫旗“以補(bǔ)代投、以投促建”農(nóng)村土地整治項(xiàng)目基本情況

庫(kù)倫旗位于內(nèi)蒙古通遼市東南部，全旗土地面積4，716平方公里，現(xiàn)有耕地面積138萬(wàn)畝，90%的耕地屬于旱田，地形多屬于沙漠、丘陵、山區(qū)，多年受地理環(huán)境和地下水資源的制約，庫(kù)倫旗的農(nóng)村土地整治難度大、整治規(guī)模小，農(nóng)民土地整治的積極性不高。為了解決庫(kù)倫旗農(nóng)村土地整治難題，通遼市、庫(kù)倫旗兩級(jí)國(guó)土資源部門緊緊依托庫(kù)倫旗耕地等自然資源條件，因地制宜，積極探索開展“以補(bǔ)代投、以投促建”試點(diǎn)土地整治項(xiàng)目建設(shè)。

2014年，首批在庫(kù)倫旗茫汗、額勒順鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)選定3306畝耕地和未利用地規(guī)劃開展襯膜水稻項(xiàng)目建設(shè)。探索實(shí)行“以補(bǔ)代投、以補(bǔ)促建”的實(shí)施方式，通過(guò)農(nóng)民自愿申請(qǐng)、村鎮(zhèn)兩級(jí)審核上報(bào)、旗國(guó)土局組織規(guī)劃驗(yàn)收、農(nóng)民自行施工的項(xiàng)目管理模式。年初開工的試點(diǎn)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)平地、襯膜、回填、修路、上電等配套工程建設(shè)，當(dāng)年竣工并投產(chǎn)，新增耕地1，706畝，新增耕地率51.6%，改造低產(chǎn)不穩(wěn)定旱田1，600畝，共建成穩(wěn)產(chǎn)稻田3，306畝。秋收水稻畝產(chǎn)達(dá)800斤，項(xiàng)目區(qū)共產(chǎn)水稻264萬(wàn)斤，庫(kù)倫旗通過(guò)走“綠色沙漠水稻”品牌營(yíng)銷，項(xiàng)目區(qū)年創(chuàng)收入可達(dá)592萬(wàn)元，取得了可觀的經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，通過(guò)襯膜水稻土地整治項(xiàng)目建設(shè)，在項(xiàng)目區(qū)防風(fēng)固沙、改善生態(tài)環(huán)境方面取得了較好的生態(tài)效益。

二、對(duì)庫(kù)倫旗“以補(bǔ)代投、以投促建”土地整治項(xiàng)目管理模式的創(chuàng)新

為創(chuàng)新農(nóng)村土地整治模式，庫(kù)倫旗按照“自定、自籌、自建、自管”（以下簡(jiǎn)稱“四自”模式），采取“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”的管理方式，以行政村為單元實(shí)施農(nóng)村土地整治項(xiàng)目。

（一）“四自”模式

“四自”模式即行政村為單位，由農(nóng)民協(xié)商自主確定建設(shè)范圍、建設(shè)內(nèi)容，自主籌集建設(shè)資金，自主實(shí)施管理和工程后續(xù)管護(hù)。充分調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民群眾開展農(nóng)村土地整治的積極性、自覺(jué)性，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾自己的土地自己整治，不斷提高項(xiàng)目質(zhì)量和群眾滿意度。

1.“四自”模式的責(zé)任主體及其功能

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府為“四自”模式的責(zé)任主體

在土地管理法及實(shí)施條例中規(guī)定，“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”，尚未有針對(duì)農(nóng)民參與土地整治的明確法律規(guī)定，土地整治公眾參與存在立法空白，缺乏法律法規(guī)的保障。而作為一個(gè)系統(tǒng)工程，土地整治必須要有能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織機(jī)構(gòu)作為參與平臺(tái)，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在農(nóng)民參與土地整治模式中的主導(dǎo)作用顯得尤為重要。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為項(xiàng)目立項(xiàng)和責(zé)任主體，將市、縣項(xiàng)目管理的職能職責(zé)適度前移，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府處理農(nóng)村基層社會(huì)管理事務(wù)的人員和地緣優(yōu)勢(shì)，能使土地整治監(jiān)管體系更為有效。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為責(zé)任主體的職能

一是負(fù)責(zé)引導(dǎo)農(nóng)民充分參與項(xiàng)目建設(shè)各階段工作、整合不同農(nóng)民群眾的利益訴求、指導(dǎo)村組制定各項(xiàng)項(xiàng)目管理制度、督促村委會(huì)按照設(shè)計(jì)做好項(xiàng)目實(shí)施、維護(hù)施工環(huán)境、協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的重大矛盾和糾紛。二是把好項(xiàng)目資金安全的最后一道關(guān)卡，項(xiàng)目單項(xiàng)工程驗(yàn)收合格后，項(xiàng)目建設(shè)資金撥付至鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管的村級(jí)財(cái)務(wù)賬戶，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)每一筆項(xiàng)目資金使用進(jìn)行審核和把關(guān)。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為責(zé)任主體的意義

土地整治模式創(chuàng)新需要重點(diǎn)考慮財(cái)政資金安全和充分發(fā)揮農(nóng)民自主性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在履行土地整治工作各項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)和引導(dǎo)農(nóng)民充分參與土地整治工作有先天優(yōu)勢(shì)。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府主導(dǎo)的監(jiān)管與農(nóng)民自主管理進(jìn)行有機(jī)結(jié)合的土地整治模式，能夠進(jìn)一步激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

2.“四自”模式的主要內(nèi)容

（1）“自定”——農(nóng)民自主確定建設(shè)范圍、建設(shè)內(nèi)容和布局

項(xiàng)目設(shè)計(jì)和預(yù)算編制審查階段，由項(xiàng)目所在村從在市國(guó)土資源局備案登記范圍內(nèi)聘請(qǐng)測(cè)繪、設(shè)計(jì)單位對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)狀進(jìn)行全方位測(cè)繪，編制可行性研究報(bào)告。農(nóng)民要自主決定土地整治建設(shè)的內(nèi)容及相關(guān)工程的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，由村組和規(guī)劃設(shè)計(jì)單位向村民進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)交底，廣泛征求群眾意見(jiàn)，在符合項(xiàng)目建設(shè)規(guī)定的前提下，合理完善項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)和預(yù)算。項(xiàng)目設(shè)計(jì)和預(yù)算編制完成后，需將工程建設(shè)內(nèi)容、布局和各項(xiàng)工程費(fèi)用預(yù)算在項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行公示，經(jīng)公示無(wú)異議、村民簽字確認(rèn)后上報(bào)批復(fù)。

（2）“自籌”——農(nóng)民自主籌集建設(shè)資金

項(xiàng)目建設(shè)資金在村集體在充分征求村民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，按照每畝補(bǔ)貼1300元的土地整治項(xiàng)目投資標(biāo)準(zhǔn)和村民自籌資金而來(lái)。項(xiàng)目啟動(dòng)前，以村集體的名義向銀行貸款取得前期建設(shè)資金。財(cái)政資金實(shí)行先建后補(bǔ)，每期工程的數(shù)量和質(zhì)量經(jīng)驗(yàn)收合格后，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的監(jiān)管下由財(cái)政按預(yù)算撥付相應(yīng)資金。

（3）“自建”——農(nóng)民自主組織項(xiàng)目實(shí)施

在項(xiàng)目施工階段，除一些技術(shù)要求高的工程由農(nóng)民自主選擇施工單位外，大多數(shù)工程由農(nóng)民自主施工。項(xiàng)目所在村組分別組建項(xiàng)目實(shí)施工程組，對(duì)于村民能夠自建的工程，委托工程組承擔(dān)工程建設(shè)。對(duì)于技術(shù)難度較大，村民不能自建的工程，按照招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定，通過(guò)公開招投標(biāo)確定施工隊(duì)伍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)選聘1～2名專業(yè)技術(shù)人員充當(dāng)甲方代表，負(fù)責(zé)工程質(zhì)量監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)。

（4）“自管”——農(nóng)民自主進(jìn)行實(shí)施管理和工程后續(xù)管護(hù)

項(xiàng)目所在村民選舉成立項(xiàng)目建設(shè)理事會(huì)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工建設(shè)的各項(xiàng)事宜。主要負(fù)責(zé)評(píng)估工程建設(shè)難度，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果選擇施工單位，組織原材料采購(gòu)、設(shè)備租賃和項(xiàng)目實(shí)施管理。由村民自主組成監(jiān)事會(huì)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理。主要負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中的資金、質(zhì)量和進(jìn)度進(jìn)行管控，同時(shí)記錄工程建設(shè)進(jìn)度、工程建設(shè)過(guò)程中各種原材料的使用情況，形成工作日志。為了保證工程質(zhì)量，項(xiàng)目所用的主要原材料和設(shè)備從市級(jí)國(guó)土資源部門備案登記的供應(yīng)商范圍內(nèi)由村民理事會(huì)選定，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府進(jìn)行材料款集中支付，供應(yīng)商提供的材料設(shè)備質(zhì)量接受農(nóng)民群眾的監(jiān)督和市級(jí)國(guó)土資源部門的考評(píng)。項(xiàng)目竣工后，由農(nóng)民自主進(jìn)行項(xiàng)目單位工程和分部工程初步驗(yàn)收。并負(fù)責(zé)項(xiàng)目后續(xù)的工程管護(hù)。項(xiàng)目整體驗(yàn)收后，由村委會(huì)采取一事一議的方式建立工程后期管護(hù)制度，并與村委會(huì)簽訂管護(hù)協(xié)議，落實(shí)到戶。

（二）“先建后補(bǔ)、以補(bǔ)促建”的資金支付方式

為確保項(xiàng)目資金真正做到專款專用，避免造成財(cái)政資金流失，提升資金使用效率，采取“先建后補(bǔ)”的財(cái)政支付方式。每個(gè)單項(xiàng)工程建設(shè)通過(guò)驗(yàn)收后，由縣級(jí)國(guó)土資源部門向同級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)撥付資金，及時(shí)將資金撥付至村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所共管銀行賬戶，作為下個(gè)單項(xiàng)工程建設(shè)資金，有序推進(jìn)工程建設(shè)。每個(gè)單項(xiàng)工程建設(shè)資金留存10%，待項(xiàng)目整體工程驗(yàn)收合格后一次性支付。

三、土地整治項(xiàng)目“以補(bǔ)代投、以投促建”管理方式的積極效應(yīng)

（一）充分發(fā)揮了項(xiàng)目資金使用效益

由于項(xiàng)目建設(shè)單位自籌資金開展土地整治，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)整治項(xiàng)目實(shí)行“整治一片、驗(yàn)收一片、補(bǔ)助一片”的管理模式，降低了行政成本，省去了招投標(biāo)費(fèi)用、管理費(fèi)用、協(xié)調(diào)費(fèi)用、監(jiān)理費(fèi)用、施工單位的利潤(rùn)等，把每一分錢都投到了項(xiàng)目工程上，充分發(fā)揮了資金使用效率。

（二）減少了中間工作環(huán)節(jié)，有效縮短了項(xiàng)目建設(shè)工期

種地者花自己的錢、按產(chǎn)業(yè)需要整地，這一全新的運(yùn)作機(jī)制，免去投資評(píng)審、公開招投標(biāo)、項(xiàng)目變更審批、工程質(zhì)量監(jiān)理評(píng)定等程序，項(xiàng)目實(shí)施前，土地已經(jīng)實(shí)現(xiàn)權(quán)屬調(diào)整與確認(rèn)，減少了因施工誘發(fā)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的矛盾，更有利于建設(shè)單位合理安排施工時(shí)間，加快進(jìn)度，縮短工期。

（三）充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民土地整治的積極性，提高了工程質(zhì)量

農(nóng)民用自己的錢整地，整治質(zhì)量將直接影響耕地的產(chǎn)能及未來(lái)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此，他們?cè)谑┕み^(guò)程中更加注重實(shí)際需求和工程質(zhì)量。通過(guò)土地平整，改善了農(nóng)機(jī)耕作和運(yùn)輸條件，整治后的耕地更符合產(chǎn)業(yè)的實(shí)際需要，避免實(shí)行統(tǒng)一模式整治后，不同的產(chǎn)業(yè)還要對(duì)已整治土地進(jìn)行再改造，形成重復(fù)建設(shè)。

四、土地整治“以補(bǔ)代投、以投促建”模式管理環(huán)節(jié)的難題

首先是推行村民自行整治，在施工過(guò)程中只重視施工效果，而忽視過(guò)程資料編制，給工程審計(jì)及核定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)造成困難，并可能導(dǎo)致套用補(bǔ)助資金現(xiàn)象的發(fā)生。針對(duì)這些問(wèn)題，土地整治管理部門要集中精力用于工程的規(guī)劃設(shè)計(jì)和驗(yàn)收審計(jì)，從過(guò)程監(jiān)管走向結(jié)果審計(jì)，并在完善資料管理、提高整治效益方面強(qiáng)化服務(wù)和指導(dǎo)。

其次實(shí)施管理過(guò)程中一是“自建模式”與工程建設(shè)項(xiàng)目“五制”管理存在矛盾，在補(bǔ)助資金支付時(shí)，有關(guān)手續(xù)難以滿足現(xiàn)行財(cái)政支付政策要求，給補(bǔ)助資金撥付帶來(lái)困難；二是土地綜合整治缺乏明確的耕地分類和建設(shè)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，給工程驗(yàn)收、補(bǔ)助核定帶來(lái)困難。這就需要國(guó)土資源管理部門盡快完善土地整治項(xiàng)目頂層設(shè)計(jì)，使好的模式得到更大推廣應(yīng)用。

［1］《中華人民共和國(guó)土地管理法》（2004年8月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議第二次修正）.

［2］（內(nèi)國(guó)土資字［2014］228號(hào)），內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)土資源廳，《內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整治項(xiàng)目管理辦法》，2011年1月20日.

［3］《土地整治"四自"模式探析》，國(guó)土資源報(bào)網(wǎng)，彭小云，鄒禮卿，2014年11月24日.

侯士杰，男，內(nèi)蒙古卓資縣人，（1975-），大學(xué)本科，中級(jí)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)師。工作單位：內(nèi)蒙古通遼市土地整理中心。