淺論執(zhí)行中長期財(cái)政規(guī)劃對預(yù)算執(zhí)行的影響

◎ 文/董 敏

淺論執(zhí)行中長期財(cái)政規(guī)劃對預(yù)算執(zhí)行的影響

◎ 文/董 敏

本文從中長期預(yù)算體制的必要性出發(fā)，系統(tǒng)的闡述了中長期財(cái)政規(guī)劃對預(yù)算執(zhí)行的相關(guān)影響，旨在進(jìn)一步促進(jìn)中長期財(cái)政規(guī)劃順利開展。

中長期財(cái)政規(guī)劃；預(yù)算執(zhí)行；影響

一、建立中長期財(cái)政規(guī)劃的必要性

首先，財(cái)政規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國家宏觀政策保持一致，作為政策執(zhí)行的依據(jù)以及財(cái)政收支的基礎(chǔ)，財(cái)政規(guī)劃能夠?qū)艺咚笇?dǎo)的大方面展現(xiàn)出來。我國現(xiàn)在實(shí)行的財(cái)政規(guī)劃，存在編制過程持續(xù)性不強(qiáng)，時間跨度較短等問題，不能實(shí)現(xiàn)制定和執(zhí)行政策的連貫性。建立長期的財(cái)政規(guī)劃，能夠?qū)⑽覈A(yù)算體制中存在的問題解決掉，將項(xiàng)目投資的后續(xù)支出實(shí)現(xiàn)整體量化，進(jìn)一步明確項(xiàng)目投資的資金來源。與此同時，預(yù)算體制的相關(guān)規(guī)定將項(xiàng)目收益與項(xiàng)目成本有機(jī)的聯(lián)系在一起，一方面使資金的透明度得到了提升，另一方面投資總量也得到了有效的控制。對項(xiàng)目的實(shí)施工作，通過嚴(yán)格的績效考核進(jìn)行監(jiān)督，以避免出現(xiàn)由于盲目投資等相關(guān)原因，造成的投資爛尾現(xiàn)象。其次，我國已經(jīng)形成了基本成熟的長期財(cái)政規(guī)劃，亞洲開發(fā)銀行在《公共支出管理》中明確的提出，只有具備以下三個條件，才能夠?qū)崿F(xiàn)跨年度財(cái)政規(guī)劃。第一，集體經(jīng)濟(jì)必須非常穩(wěn)定。第二，集體經(jīng)濟(jì)必須具備能夠準(zhǔn)確的預(yù)測和分析宏觀經(jīng)濟(jì)的能力和一個嚴(yán)格的、科學(xué)的政策決策過程。第三，對于預(yù)算體系，社會制度能夠做到有效的支撐。自改革開放以來，我國社會制度日趨完善，經(jīng)濟(jì)環(huán)境也呈現(xiàn)著穩(wěn)定的態(tài)勢，與此同時，我國政府制定的五年規(guī)劃也為經(jīng)濟(jì)的可預(yù)測性創(chuàng)造了一個完善的條件。但是我們應(yīng)當(dāng)清醒的認(rèn)識到，財(cái)政規(guī)劃不可能是一蹴而就的，它的實(shí)現(xiàn)是一個長期的過程，現(xiàn)階段，我國現(xiàn)有的編制水平和預(yù)算體制與那些機(jī)制健全的發(fā)達(dá)國家相比，還存在著一定的差距，也就是說，我國建立中長期預(yù)算制度是一個長期發(fā)展的過程，需要大家的共同努力。

二、中長期財(cái)政規(guī)劃的特點(diǎn)

我國在進(jìn)行中長期財(cái)政規(guī)劃的時候，主要是通過以下兩步進(jìn)行∶第一步，應(yīng)當(dāng)實(shí)施與過渡時期相適應(yīng)的長期的預(yù)算制度，其實(shí)就是構(gòu)建相應(yīng)的基本預(yù)測框架,并在該框架內(nèi)，進(jìn)一步明確中長期預(yù)算制度的預(yù)算方法、規(guī)劃期間、編列等比較重要的預(yù)算項(xiàng)目;第二步是全面推進(jìn)中長期預(yù)算制度，逐步拉長預(yù)算會計(jì)制度，逐步提高預(yù)算的精度。

首先，預(yù)算方法上面，眾所周知在國際通用的預(yù)算編制方法中包括滾動預(yù)算和零基預(yù)算以及績效預(yù)算等，經(jīng)過長時間的實(shí)踐表明，這類算法具有很強(qiáng)的實(shí)用性和科學(xué)性。我國于2000年實(shí)現(xiàn)了零基預(yù)算這一算法，并在這一算法的基礎(chǔ)上將績效預(yù)算機(jī)制引進(jìn)來，并在長期的實(shí)踐過程中積累了大量的經(jīng)驗(yàn)，使我國的中長期預(yù)算體制的技術(shù)基礎(chǔ)得到了大幅度的提高。其次，我國中長期過渡階段的財(cái)政規(guī)劃在主體選取上采用“1+2”年中期預(yù)算期間,以“1+4”年的中期預(yù)算期間作為過渡時期最終目標(biāo)的折中方式。宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)以及重大投資項(xiàng)目主要是通過五年或十年為長期規(guī)劃期限。“1+2”年的中期預(yù)測在過渡期的實(shí)行對于保證預(yù)算的準(zhǔn)確性具有非常積極的作用,還能夠在一定程度上避免過高要求統(tǒng)計(jì)技術(shù)的現(xiàn)狀。近些年來，我國的財(cái)政預(yù)測跨度正在逐年增大，對技術(shù)因素的要求過于嚴(yán)格，進(jìn)一步導(dǎo)致了預(yù)算結(jié)果準(zhǔn)確性的下降,失去準(zhǔn)確性的預(yù)測就會失去其對財(cái)政支出和收入的指導(dǎo)意義;中長期制度的框架在過渡期之后逐步建立起來,在一定程度上提高了技術(shù)水平和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),此時的預(yù)測時間在“1+4”年為主,這樣做，才能夠與國家五年規(guī)劃相契合，使得投資項(xiàng)目和預(yù)算能夠有機(jī)的連接在一起。 其次，預(yù)測項(xiàng)目，我國的預(yù)測項(xiàng)目大致可以分為三個方面，這三個方面分別是收入—支出、資產(chǎn)—負(fù)債以及十分重要的宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。主要的預(yù)測項(xiàng)目是指收入與支出，對項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)測的目的是為了控制國家財(cái)政的總量和考核政府工作的績效。同時，公布收支的長期財(cái)政規(guī)劃數(shù)據(jù)對于政府控制支出具有非常重要的作用，能夠有效的實(shí)施優(yōu)質(zhì)的管理，進(jìn)一步減少財(cái)政債務(wù)的壓力。最后，編制機(jī)構(gòu)和組織程序以及預(yù)算決策，在現(xiàn)有的程序體系中融入中長期預(yù)算編制主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一點(diǎn)，從上到小，對于計(jì)劃期間內(nèi)的所有總收入和公共支出的總資源中央應(yīng)當(dāng)有一個明確的界定和規(guī)劃。能夠建立一個完善的宏觀經(jīng)濟(jì)框架，明確符合地方最高支出的限額以及年度政策重要的計(jì)劃的要求。第二點(diǎn)，不論是什么地方，也不論什么部門，在制定年度支出計(jì)劃并對相應(yīng)成本進(jìn)行計(jì)算的時候，都必須依照中央規(guī)定的支出限額進(jìn)行。第三點(diǎn)，財(cái)政部門制定的預(yù)算法案一定要經(jīng)過政府預(yù)算委員會的審核才能夠有效的執(zhí)行。

三、中長期財(cái)政規(guī)劃對預(yù)算執(zhí)行的影響

財(cái)政預(yù)算體制存在執(zhí)行缺陷。對于中長期的預(yù)算執(zhí)行力，政府不具備相應(yīng)的執(zhí)行力度，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的約束力較低，這就可能造成以下兩方面的問題。第一點(diǎn)，如果執(zhí)行機(jī)構(gòu)所需要的資金高于預(yù)算，那么就會出現(xiàn)無法對執(zhí)行機(jī)構(gòu)按照最高限額縮減成本的行為進(jìn)行約束,地方政府和部委在這種情況下，就可能通過專項(xiàng)支出等其他途徑獲取超出預(yù)算的部分資金，這就導(dǎo)致中央所制定的長期財(cái)政規(guī)劃“形同虛設(shè)”;第二點(diǎn)，如果原材料等物品的價格不穩(wěn)定，漲跌的幅度過大，就會導(dǎo)致成本的大幅度增加或減少，在這種情況下，支出機(jī)構(gòu)也會以以前的預(yù)測作為標(biāo)準(zhǔn)，這樣就難以開展削減支出。解決這類問題首先應(yīng)當(dāng)做的就是實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)變動的精準(zhǔn)把握，以及中長期財(cái)政規(guī)劃的執(zhí)行力的進(jìn)一步增強(qiáng)，筆者認(rèn)為可以借鑒國外的一些國家的中長期財(cái)政規(guī)劃，例如，美國、澳大利亞等國家，在制定預(yù)算的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全的、完善的預(yù)測機(jī)制，并依據(jù)其形式的不斷變化實(shí)現(xiàn)有效的評估和不斷的更新已經(jīng)制訂了的年度預(yù)測結(jié)果，并對本年度的經(jīng)濟(jì)預(yù)算進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。還要注意的是，政府應(yīng)當(dāng)已堅(jiān)定的決心去推動預(yù)算的實(shí)施，并依照預(yù)算機(jī)制合理的開展預(yù)算工作。南非政府在這方面就做的很不錯，它下了很大的決心，為了將中期規(guī)劃落實(shí)到位，開展了大量的工作。這一做法極大的提高了規(guī)劃的成功率。

中長期財(cái)政預(yù)算體制的技術(shù)問題。首先，是或有事項(xiàng)，眾所周知，有的時候很難對環(huán)境進(jìn)行科學(xué)有效的預(yù)測，如果預(yù)測具有不定性，那么就會在一定程度上約束執(zhí)行機(jī)構(gòu)正常執(zhí)行活動的展開，以及投資項(xiàng)目的有效實(shí)施。解決上述問題的方法其實(shí)比較簡單，那就是設(shè)立相應(yīng)的準(zhǔn)備金制度，以此來適應(yīng)收入與支出之間的差額。上述問題的解決都要依靠這部分準(zhǔn)備金，不僅如此，準(zhǔn)備金制度還能夠?qū)⒛切┰陬A(yù)算時沒有考慮到的新增項(xiàng)目提供一系列的政策支持。但是，應(yīng)當(dāng)明確的是，準(zhǔn)備金制度的確立是建立在政府能夠?qū)ο嚓P(guān)項(xiàng)目進(jìn)行審批的基礎(chǔ)上才能夠?qū)崿F(xiàn)，如果不這樣做，就可能會導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行項(xiàng)目之間的沖突的加劇。其次，實(shí)際價格與名義價格之間存在著較大的差別。近些年來，市場貨幣供應(yīng)量得到了大幅度的提高，也在一定程度上帶動了物價的飛速增長，相應(yīng)的，也就導(dǎo)致了通貨膨脹。在這中情況下，實(shí)施中長期規(guī)劃給財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行帶來了非常大的壓力。

四、結(jié)語

總而言之，執(zhí)行中長期的財(cái)政規(guī)劃對預(yù)算執(zhí)行的影響是雙方面，因此，我們應(yīng)當(dāng)把握住優(yōu)勢方面，改進(jìn)不足，實(shí)現(xiàn)中長期財(cái)政規(guī)劃的有效執(zhí)行。

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(作者單位：廣西壯族自治區(qū)遙感信息測繪院)