資本項目事后監管探析

文/劉毅 編輯/丁小珊

資本項目事后監管探析

文/劉毅 編輯/丁小珊

隨著資本項目可兌換工作的不斷推進，資本項下開放的交易越來越多，交易手段和交易方式日益多樣，資本項目管理目標也從防流出到控流入，并進一步轉變為促進經濟發展和國際收支平衡。但日益升高的現實需求，也使得原有的管理模式逐步暴露出管理效率低下、管理成本與收益不對稱、管理有效性下降等問題。

2009年，外匯局提出了外匯管理要實現“五個轉變”，即從重審批轉變為重監測分析；從重事前監管轉變為強調事后管理；從重行為管理轉變為更加強調主體管理；從“有罪假設”轉變到“無罪假設”；從“正面清單”轉變到“負面清單”。其目的是順應經濟和社會發展的形勢，轉變外匯管理的理念和方式，以提高外匯管理效率、降低外匯管理成本、提高管理的有效性。資本項目外匯管理也乘此東風，在直接投資、跨境信貸和資本市場等方面推出了一系列簡政放權措施。

現存問題

經過在 “五個轉變”指導下開展的一系列改革，資本項目外匯管理基本形成了以登記為核心，以規模控制為輔助，僅保留少量必要行政許可的管理框架。目前，資本項目監測分析預警和事中、事后核查的數據和制度基礎基本確立，各地外匯局也積極運用各種工具開展事中、事后監管，但是在開展工作過程中還是存在一些問題。

一是資本項目主體監管尚不完善。主體監管應將涉匯主體（包括金融機構、企業和個人）按照一定的標準進行分類，根據不同類別實施差異化的外匯管理政策。只有系統地實施監管，才能防止涉匯主體利用各種手段進行“政策套利”。但從目前資本項目主體監管的實際情況看，除《資本項目事后監管操作指引》明確了對銀行實施分類監管外，對非銀行金融機構、企業和個人均無分類監管政策，也就是說這類涉匯主體，無論是否存在違規行為，均可同樣享受政策便利化帶來的紅利。由于其面對的違規成本與違規收益不對稱，容易導致利用政策差異規避監管的行為。

二是資本項目本外幣監管存在政策差異。目前，資本項下本外幣監管政策不一致的問題比較突出，使得監管部門在進行事后監管時政策依據不統一、監管原則較為混亂，給部分不法分子規避事后監管提供了可乘之機。另外，政策差異也導致了本外幣資本項目業務數據統計口徑不一致的問題。最為典型的例子是外債的統計口徑：以外幣計價結算的90天以上遠期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標；而以本幣計價結算的遠期信用證等，則未納入現行外債管理。其直接后果就是外債統計數據失真，并進一步影響了資本項目事后監管的針對性和有效性。

三是對資本項目事后監管工作人員的培訓不足。資本項目事后監管工作包括監測分析、現場和非現場核查以及數據質量控制。這需要事后監管工作人員要熟練掌握一定的統計分析知識、各項政策法規、業務操作規程、現場和非現場核查方法和技巧、業務數據報送方式、數據關聯規則和錯誤申報數據的處理方法等，同時還要有一定的文字表達能力。然而現在的資本項目人員培訓側重點，僅在各項政策法規和核查方法技巧上，對于提升事后監管人員的統計分析能力等方面關注較少。這使工作人員難以掌握正確的報送數據方式、關聯規則等。這種缺失是現階段事后監管工作人員將主要精力用于合規性核查，而輕視資本項目形勢監測分析的原因之一。

四是資本項目形勢分析與合規性監管聯系不緊密。將形勢分析納入合規性監管并作為資本項目事后監管的重要組成部分，除了出于打擊違法違規個體的目的，更重要的是要促進實現國際收支平衡。在資本項目事后監管的過程中，外匯局本應根據資本項目形勢變化特點，科學合理地設定總量預警指標，通過聯系宏觀上的資本項目資金異常流動信號，監測涉匯主體的資本項目收支動向，及時發現異常可疑線索，從而防止異常資金通過資本項目渠道進行投機套利，促進國際收支平衡。然而目前在實際監管工作中，大多數基層外匯局并未將事后監管與資本項目形勢分析緊密地聯系在一起。基層外匯局的工作流程通常是先通過業務前臺或系統數據篩查發現個別異常主體，進一步通過現場核查確定違規處罰。這導致具體工作與形勢分析的聯系較弱，工作人員無法做到根據資本項目的收支形勢及時調整事后監管方向，導致主動作為能力較弱、防范措施滯后。

五是合規性監管與資本項目外匯管理改革聯系較弱。目前的資本項目合規性監管，將核查重心定位于糾察違法違規的行為上，著重體現強化監管的職能。在涉匯主體具體交易行為發生后，監管部門會依據交易行為的結果來判斷和識別涉匯主體是否存在違規情況，通常都遵循“一異一案”的監管模式。從其職能上看，這一做法無可厚非，但卻忽視了合規性監管另一個相當重要的職能——為資本項目外匯管理改革尋找方向。在合規性監管過程中，監管部門常會發現，涉匯主體一些合理正當的需求，由于現行政策不允許或沒有其他合法途徑，而被迫鋌而走險采用違法違規手段（如目前對個人境外投資尚無明確的法規或政策，各外匯分支局均無法操作，但是其需求又是合理正當的。而這一正當的需求目前只能通過利用個人年度5萬美元的額度分拆匯出的違規方式來實現）。這表明，只有將合規性監管與資本項目外匯管理改革緊密聯系起來，才能及時發現資本項目管理改革和政策調整的突破口，使政策能夠更好地滿足涉匯主體合理正當的資本項目涉匯活動需求。

強化監管

為了進一步強化資本項目監測分析和事中、事后監管工作，可以從完善制度機制和人才培養等方面入手，提升工作質量。

一是健全資本項目分類監管機制。在對銀行進行分類監管時，管理部門應更好地發揮考核的作用，將銀行考核結果與現場和非現場核查、市場退出的要求結合起來，并按照考核結果和考核等級對銀行進行分類，據此實施不同的資本項目外匯管理政策和監管措施，提升銀行監管的有效性。在對企業和個人進行分類監管方面，管理部門應建立企業和個人違反外匯管理政策行為的數據庫，并將其融入企業和個人的信用體系，再根據一定標準評定企業和個人的信用等級，以此為基礎，實現對企業和個人進行分類監管，以提高其違反外匯管理政策的成本。

二是協調本外幣政策。相關部門應加強政策協調，梳理本外幣政策差異，細致研究本外幣政策差異可能導致的負面影響，并提出切實可行的本外幣跨境收支管理政策改革方案，以提升本外幣監管的有效性。此外，還應加快本外幣數據的對接，充分利用部門間現有的數據資源，形成跨境資金流動監測鏈條，以提升資本項目跨境資金流動監測的效率，防范資本項目資金流向負面清單。

三是加大人才培養和隊伍建設力度。管理部門一方面要建立定期資本項目事后監管技能培訓機制，并拓展培訓內容。可以通過視頻、現場等多種方式向全國資本項目事后監管工作人員講授相應技能，并安排一定難度的技能考試，保證培訓質量。另一方面，要加強隊伍思想建設，改變過去僅以合規性核查為事后核查重點的觀念，將資本項目形勢分析、資本項目管理改革納入資本項目事后監管工作并列為重點，從而形成形勢分析、資本項目管理改革和合規性監管相輔相成的工作局面。

作者單位：外匯局福建省分局