從國家審計角度審視M省環境污染物總量減排

■陳翰科

一、實施污染減排審計的背景

國務院《關于印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知》（國發〔2011〕26號） 要求，到2015年M省化學需氧量和氨氮排放總量分別控制在 170.1萬噸、20.39萬噸，比 2010年的 193.3萬噸、23.52萬噸分別減少12.0%、13.3%；二氧化硫和氮氧化物排放總量分別控制在71.5萬噸、109.9萬噸，比 2010年的 83.9萬噸、132.3萬噸分別減少14.8%、16.9%。同時授權環保部與 M省政府簽訂了“十二五”主要污染物總量減排目標責任書，M省政府對本行政區污染減排負總責，確保總量削減目標和重點減排任務按期完成。截至2014年，M省化學需氧量和氨氮排放總量分別控制在167.06萬噸、20.82萬噸，二氧化硫和氮氧化物排放總量分別控制在73.01萬噸、112.21萬噸。自2011年以來每年都保持著4項指標整體下降的良好態勢，其中2014年化學需氧量比2010年下降13.6%，已超過“十二五”減排目標要求。

雖然M省在污染物總量減排工作上取得了階段性成績，各項工作也正按照程序和步驟開展，但減排的形勢依然嚴峻，“十二五”總量減排任務中的氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放總量3項核心任務尚未達標。因此，在“十二五”第四個年頭行將結束之際，M省審計部門組織對8個地市省級污染減排專項資金管理和使用情況進行專項審計，一是強化對各市縣“十二五”污染減排任務完成情況的監督管理，二是檢驗污染減排工作的實際效果，三是發現和分析影響制約污染減排工作的體制機制障礙，推動全省污染減排事業的發展。本次審計目標上力求與國家治理方向一致，借助環保部門的專業經驗和技術，重點對工程減排、結構減排和管理減排三種主要減排方式實施情況進行客觀的分析和評價，由財務審計向績效審計轉變，對環境污染減排審計進行探索。

二、污染減排工作存在問題

（一）建設任務可行性論證不充分，污水處理設施項目建設緩慢，工程減排任務完成情況堪憂。

一方面省里下達給地市的“十二五”污水處理設施建設任務的可行性和配套措施研究不充分，導致個別地市的建設任務與地方招商引資、城鎮化進度脫節，一旦地方政府按任務規定時間完成項目建設就可能造成項目閑置或負荷率低，任務缺乏可操作性；另一方面，污水處理設施建設需投入大量人力、物力和財力，且一旦投入運營就產生成本支出，在目前創新城鎮污水處理設施投融資機制進展緩慢，地方財力有限的情況下，個別地市政府一是將中央、省下撥的污染減排設施專項建設資金挪用于平衡地方預算。二是采取拖延策略，推遲污水處理設施建設，將“十二五”建設任務推遲到最后一兩年再實施。在8個市的審計中發現，8個市都存在不同程度的專項資金閑置現象，有2個市挪用污染減排專項資金；有3個市污水處理廠建設緩慢，有6個市未能完成“十二五”分解的年度污水管網建設任務，要在2015年底完成“十二五”污染減排工程建設任務仍存在較多不確定因素；有4個市的35個污水處理廠運作負荷率低，其中有20個污水處理廠未達到“十二五”任務規定運營1年以上負荷率60%的標準。

（二）污染減排總量控制指標嚴重不足，政府仍違規上馬產能嚴重過剩的水泥項目，結構減排得不償失。

雖然被抽查的8個地級市在淘汰落后水泥產能方面基本能按M省“十二五”要求完成任務，但是在發展經濟和執行總量減排政策的“博弈”過程中，地方政府往往傾向于選擇前者。在M省“十二五”期間氮氧化物、二氧化硫總量排放指標嚴重緊缺，水泥產能嚴重過剩的情況下，個別地市政府仍然以犧牲環境為代價，不遺余力地爭取這類大型的嚴重污染企業落戶，并縱容或協助其投產運營，從而出現結構減排淘汰污染嚴重企業騰出來的污染排放指標遠小于新增違規建設的大型嚴重污染企業污染排放指標。截至2014年底，M省共有7個市存在違規建設水泥項目現象，其中違規建成水泥項目3個，相應年產水泥熟料產能460萬噸；違規在建水泥項目13個，相應年產水泥熟料產能3 000萬噸，這些項目均未能完全取得污染物總量排放指標。

（三）環境污染物違規排放，監管措施不到位，管理減排效果受限。

1.污水處理廠化學需氧量減排數據存在水分。個別地市環保部門為達到總量減排的目標或存在勾結企業謀求私利的動機，沒有嚴格按照國家規定的監測方法對污水處理廠申報的排污量進行審核，存在個別污水處理廠虛報污水處理量問題，表現為污水處理廠中控系統記錄的實際污水處理量小于環保部門記錄的污水處理量。

2.水泥生產線煙氣綜合脫硝效率不達標、二氧化硫排放超標。水泥廠為了節約生產成本，在煙氣脫硝、脫硫的過程中，往往減少氨水和脫硫劑的用量。審計發現部分水泥熟料生產線的產量與脫硝消耗的氨水量不匹配，影響煙氣氮氧化物的排放濃度，8個地市中有5個市的11條水泥生產線綜合脫銷率未達到M省水泥行業降氮脫硝技術改造要求的60%綜合脫銷效率，有2個市的5條水泥生產線二氧化硫排放超標，最高的超9.6倍。

3.污水廠污泥未全面無害化處理。一是由于個別地市沒有建設嚴控廢物處置項目或嚴控廢物處置項目建設緩慢，地區污水處理廠產生的污泥無法進行無害化集中處理；二是部分污水處理廠實行特許經營模式，由于在制定污水處理收費標準時，政府與企業雙方沒有將污泥處置成本考慮在內，污水處理廠為了降低運營成本，違規將污泥進行簡單的填埋或堆肥。審計發現有7個市的81個污水廠未將污泥全部進行無害化處理，占7個市污水處理廠產生污泥總量的56%，存在污水處理產生的污泥對環境造成二次污染的風險。

4.在線監測系統未發揮應有作用。按規定國控、省控企業都必須安裝在線監測系統配合環保部門對企業排污情況的監控，但審計發現部分地市的在線監控系統形同虛設。一是環保部門沒有對未通過環評、違規運營、污染嚴重的大型水泥熟料生產線的煙氣排放情況實施在線監測。二是環保部門沒有對隨意關閉煙氣在線監測系統的水泥廠進行處理處罰，如Q市某水泥廠的3條水泥生產線在2013年1月至2014年6月期間關閉煙氣在線監測系統累計時長達1 384.72小時，卻未受到地方環保部門的責令整改或處罰。三是在線監控系統存在上傳數據不完整的缺陷，影響減排統計數據的準確性，當企業擅自關停監測系統或系統因傳輸故障，生產線廢氣正常排放甚至超標排放時，在線監控系統監測值卻顯示為0或無效數據。如審計現場檢測Y市某水泥廠煙氣時發現二氧化硫指標超過標準值8倍，而當時的在線監控系統卻顯示“因故障無上傳數值。”

三、原因分析

（一）地方政府開展污染減排工作存在消極動機。

一是投入污染處理設施建設需要投入大量財政資金或形成政府債務，污染處理設施運營成本也加重了地方財政負擔，因此地方政府能不建就不建、能拖延就拖延。二是個別地市“十二五”污染減排設施建設任務量超前，建成后由于招商引資緩慢，城市化集群效應未能顯現，區域內實際用水量不足導致污水處理設施負荷率低下甚至閑置。三是發展地方經濟和污染減排之間存在矛盾，重特大項目落地能帶來地方GDP的增長以及解決部分地方就業問題，而開展污染減排工作短期對地方經濟無明顯促進作用，因此即使是嚴重污染排放項目，即使地方產能指標、污染排放指標嚴重不足，地方政府也要爭取項目落地。

（二）現行體制不獨立使環保部門履行職責受制約。

目前市縣環保部門沒有垂直管理，人、財、物、事都歸地方政府管理，地方政府為了保護地方經濟發展往往干預環保部門的日常監管行為。基層環保部門往往又面臨著經費不足、人力匱乏，執法力量不足的問題，因此在污染減排監管上就表現為主動性不足、不敢為、不作為、輕作為，對重特大嚴重污染企業違法行為睜只眼、閉只眼，不敢進行處理處罰，對中小型污染企業的違法行為只是簡單警告或從輕處罰了事，甚至在對污染源的在線監測管理上，經常將監管責任推卸到省級環保部門頭上，使在線監測系統成了“三不管”的形象工程。

（三）違法成本低、守法成本高是企業違規排污的重要誘因。

一方面法律法規對違法排污行為處罰力度低，表現為罰款數額低、同一事項一段時間內不重復處罰、案件移送司法途徑不暢通等，如J市2012年～2014年上半年共有1 323筆環保罰款，合計處罰金額417.79萬元，有1 259筆處罰金額在1 000元以下，占總罰款筆數的95%，環保部門移送司法案件數為零，在對某違規建成的水泥熟料生產規模為5 500t/d的企業也僅罰款6萬元了事，可見環保違法成本極低；另一方面企業遵守法律法規實施污染減排，除了生產成本外，還需投資建設污染減排設備，增加電費、氨水、脫硫劑、污泥處置費等污染減排支出。顯然，違規排污受罰的違法成本遠遠小于守法實施污染減排的運營成本，在兩者的“博弈”中，污染排放企業往往選擇前者。

（四）污染減排相關監督機制缺乏。

一是內部監督主體單一，污染減排總量控制政策任務由省級環保部門分配下達，具體措施的落實情況、落實效果由省級環保部門驗收，檢查發現問題由省級環保部門監督整改，污染減排工作涉及的群體只有省級環保部門、地方環保部門和涉及污染排放的企業或個人，從機制上看，對地方污染減排工作的監督僅限于上級環保部門的內部監督。二是公眾監督作用受限，由于受環保政策措施公開程度低、公開渠道窄、區域污染排放主體及排放污染物信息不透明的因素制約，往往難以發揮輿論監督的作用。三是審計監督資源有限，雖然從職能上看，審計部門能夠獨立、客觀、全面地監督地方污染減排工作，但也存在審計力量有限，現有審計人員環境污染減排專業技術缺乏，關注環保政策和環境績效不夠等問題。

四、推進污染減排工作的對策建議

（一）加強宣傳力度，提高對污染減排工作重要性的認識，樹立改善環境質量的信心。倡導德法兼治，一方面加強法制宣傳，加深社會公眾、污染企業對污染減排工作的重要性認識，使社會公眾、污染企業認識到違規排污行為對生態環境、生命健康和經濟可持續發展的危害，從思想上、行動上自覺參與抵制違規排污行為。另一方面加強各級政府負責人、環境監管部門的思想教育，政策教育、紀律教育，通過加強生態環境考核、約談地方政府負責人等方式，提高對污染物總量減排工作的重要性、必要性認識，從思想上保障政府監管部門敬畏法律、依法行政。

（二）完善法律法規和信用體系建設，加強對污染排放主體的約束力，為污染減排監管提供有效的法律和機制保障。一方面從法律法規角度加大對排污主體的違法懲處力度，對存在違法排污行為的按違法性質、違法持續時間長短酌情處罰，對屢犯不改的采取一律重罰，對情節嚴重的嚴格追究企業和相關負責人司法責任，提高法律法規的威懾力。二是進一步推進企業信用體系建設，建立和完善違法排污行為檔案并納入企業信用信息公示平臺管理，運用激勵機制、預警機制、淘汰機制，引導污染減排企業加強自律。對違法排污企業及負責人列入經營異常名錄，并向社會公示；對屢犯不改的直接列入嚴重違法企業及負責人“黑名單”，在政府采購、工程招投標、國有土地出讓、授予榮譽稱號、銀行貸款、馳名注明商標認定等業務上對列入“黑名單”企業予以限制或禁入，在辦理企業負責人注冊登記、辦理出國簽證、培訓等業務時對列入“黑名單”的企業負責人予以限制。通過法律制裁與信用評價，使違規排污單位和個人的“污點”成為影響終身的制約因素，加大對嚴重違法排污主體的懲處力度。

（三）樹立科學的政績觀，完善對地方政府考核標準的設定，充分調動地方政府在污染減排工作方面的積極性。一方面要將污染減排工作與“穩增長、促改革、調結構、惠民生”的方針政策結合起來，明確污染減排設施建設就是投資拉動經濟，淘汰過剩產能和嚴重污染企業就是促進經濟發展方式改革和促進產業結構調整，通過污染減排來改善生態環境就是提高人民群眾的幸福指數。因此，上級政府在設定地市級領導干部考核指標體系時，除了重視類似GDP指標的經濟效應外，還應加大污染減排帶來的生態效應、社會效應在考核中的分量。另一方面，上級政府向基層政府下達污染減排任務時要經過充分科學的論證，任務量和完成期限要與地方的經濟發展速度，城鎮化進程預期相匹配，既不超前，又不滯后，提高基層政府開展污染減排工作的積極性。

（四）加強制度建設，建立治理污染減排工作的長效監管機制。一是落實問責制度，實行“一把手”工程，根據權責一致的原則確定治理污染減排工作的責任歸屬問題，杜絕推脫，在分解監管權責的基礎上，追究“一把手”的責任，打擊“保護傘”，消除地方保護主義。二是進一步落實各級環境監測站、國控監測中心的轄區監管責任制，發揮基層環保部門在環保監管第一線的優勢和在線監測系統快速反應預警的優勢，及時掌握轄區內排污主體污染減排設施的運營情況，及時“糾偏”。三是推進污染減排信息公開和公眾參與制度，讓公眾和媒體能夠充分了解企業排污狀況、生態環境狀況，形成輿論倒逼機制，督促政府和企業承擔污染減排相關職責。四是探索常態化的污染減排審計機制，利用省級以下審計部門垂直管理的獨立性優勢，彌補地方環保部門在污染減排執法工作中獨立性不足的問題，加大污染減排專項審計力度，及時公布審計結果，強化審計問責機制，積極監督整改落實，為國家經濟社會健康發展，為人民群眾創造宜居環境保駕護航。