管理協調與內部制度視角下稅收風險點的研究

◎文/王瑞清 張兆寧 李艷春

管理協調與內部制度視角下稅收風險點的研究

◎文/王瑞清 張兆寧 李艷春

有效規避稅收風險不僅體現在對外部的規范執法，同樣體現在內部的協調與制度建設方面。因此加強稅務系統內部各部門間的管理協調與制度建設，防范稅收執法風險也是稅務機關當下的重要工作。本文從管理協調與內部制度入手，結合天津市地稅征管實際，提出管理協調與內部制度方面的稅收風險點及對策建議。

稅收風險；協調；制度；對策

隨著社會各界對稅收征管質量要求的不斷提高，稅務機關防范稅收風險的意識也逐步增強。對外，國家稅務總局已形成《全國稅務機關納稅服務規范》，以規避執法過程中的稅收風險；對內，根據天津市的基本情況，探索如何規避管理協調與內部制度方面的稅收風險，以促進天津地稅系統征管質量再上一個新的臺階。

一、管理協調方面的稅收風險點及對策

稅收一線科所主要分為征、管、查三大系列，這三大系列之間的信息互通質量既關乎稅務機關的辦事效率，更影響稅務機關的管理水平，因此三大系列之間的信息傳遞顯得至關重要。

（一）管理協調環節的主要風險點

1.征收與管理之間

征收部門的辦稅服務廳是直接接待納稅人的窗口單位，按照“一窗式”辦公、首問負責制的要求，受理人員應負責業務受理、問題轉辦、結果反饋等職責，對辦稅服務廳本職崗位無法完成的事項，以及完成后需管理部門后續監管的事項，應將信息轉辦到管理所。例如納稅人簽訂土地使用權出讓合同承受土地使用權后，來辦稅服務廳辦理契稅核定業務，按照審批流程，契稅核定均在辦稅服務廳完成，但納稅人土地使用權的取得關系土地信息的維護，以及后續項目監管，都是管理所的職責，因此征收與管理部門的溝通協調尤為重要。

2.管理與稽查之間

管理部門與稽查部門工作內容相對獨立。管理部門負責納稅人的日常輔導、當年度稅務檢查等，稽查部門負責以往年度的稅務稽查等，使用的辦公系統也不一樣。然而在查找堵塞稅收漏洞方面又有著共同的使命，需要取長補短、互通有無。

3.區縣地稅局與市局之間

在基層區縣局實際征管工作中，經常會出現一些政策在運用中不清晰，或者操作不明確的情況。在區縣地稅局無法解決的時候，最需要得到市局主管部門的政策指導，而常規的做法是電話請示，或者攜帶資料前往市局直接請示。對請示的問題、反饋的結果大多都是口述表達，不易記載，也容易理解偏差，造成政策執行出現問題。

（二）強化管理協調環節的對策

1.建立部門間信息傳遞登記制度

鑒于征收與管理各自職能的制約，對職責范圍內無法完成，或者獲取的信息為管理部門要件的，制作 《征收與管理移交建議書》，將納稅人情況、發現的問題，如實在建議書中記錄并移交，接收部門處理后反饋移交部門處理結果，從而有效提高征管效率。

2.啟動征管與稽查互動程序

為加強征管與稽查之間工作的協調與配合，整合并有效利用稽查和征管信息資源，促進稅收征管，提高稽查成效，在現行稅收管理體制下，稅務管理和稽查部門充分依托信息化手段，通過優化管理流程，加強信息溝通、交流，強化工作協調、配合，稽查通過個案發現的稅收問題以及查處的成果可以在管理部門的征管工作中推廣，征管過程中發現的問題也可以提供給稽查作為查找以前年度稅收問題的思路，共同構筑以查促管、以管促查、協調高效的精細化稅收管理工作格局。

3.建立請示答復登記制度

在區縣地稅部門請示市地稅局、基層科所請示綜合科室時，請示人通過可記載的網絡系統登記請示內容，提交到需請示的部門，被請示人在系統中進行反饋。一則請示內容便于查詢統計，對具有共性的問題可以避免重復提問，比照執行，二來規避請示人和被請示人口述不清，理解不清，提高問題提出與答復的質量。

二、內部制度方面的稅收風險點及對策

近幾年來，地稅部門正在逐步加強內部制度的制定與修訂，但在日常工作中，仍然存在許多待細化、待明確、待規范的方面。因此，加強內部制度建設也是稅務機關防范執法風險的當務之急。

（一）內部制度方面的風險點

1.征管工作尚待細化

稅管員的工作職責在文件表述中往往十分概括。例如，在《稅收管理員崗位職責》中，對納稅人申報的管理中要求管理員負責對納稅人當期生產經營、財務核算情況的審核，這些籠統的表述往往容易造成稅管員不易操作執行，如果不明確審核的具體內容、對管戶審核的頻率并加以記錄，管理員的工作情況將很難統計，而且一旦納稅人出現少繳漏繳稅款等情況，管理員也不可避免的需要承擔相應責任，稅收風險很大。

2.權責分工尚待明確

稅務機關內部每一部門成立時，都按規定確定了這一部門的職責分工，但條款相對簡單，內容需要細化，在執行過程中難免存在工作安排不合理的情況。例如，某一時段市地稅局、區縣地稅部門未布置下達工作任務，職能科所也沒有自行安排的任務，就可能存在工作空檔期；或者職能科所已安排工作任務，市地稅局或區縣地稅部門又下派了其他任務，造成工作沖突。

3.執法程序尚需明確

長期以來，在稅務執法實踐中，普遍存在重實體、輕程序的現象。在一定意義上說，稅收執法程序方面的問題比實體法方面的問題更嚴重。我國的稅收實體法大多是以部門規章等文件形式出現的，雖然立法級次不高，但執行力很強，反而制約了對稅收執法程序的重視和遵從。

造成執法程序錯誤大致分為兩種情況，一是執法意識淡薄，從主觀上輕視執法程序的重要性，二是對征管程序不熟悉，缺乏法律程序的相關知識。相當一部分稅務干部，尤其是管理系列的稅務干部，往往比較重視稅收政策的學習宣傳和貫徹執行，而對稅收執法的程序重視不夠，稅收執法程序不規范、不嚴格的現象比較普遍。

4.對干部評價機制尚不健全

稅務部門各個崗位都有自己的分工，但鑒于稅務工作分工明細、種類繁雜，以往都是采取出了問題責任追究的機制，對每位干部實際工作量、工作質量、工作能力、工作態度不易量化打分，也就不能客觀公正的評價每位干部的工作效能，更無法評價每名干部是否與崗位要求相稱。

5.文件制定尚需規范

稅務系統執行的文件中，僅有《企業所得稅法》、《個人所得稅法》、《稅收征管法》和《車船稅法》是由全國人大常委會制定的法律，其余大多為國家稅務總局制定的部門規章，立法層級較低。而各級稅務機關為了更好地落實好上級文件精神，往往都會結合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規定。這些辦法和規定雖然對提高稅收征管質量起到了一定的作用，但也容易忽視對本系統人員的法律保護，一旦出了問題，也為司法機關追究稅務人員的責任提供了依據。

6.文件管理尚需規范

各基層稅務局制定一些細化征管的操作流程或執行標準時，由于文件層級低，并未按公文要求管理，容易造成文件整理時的遺漏，致使前后掌握不一致。

（二）強化內部制度建設方面的對策

1.建立工作底稿制度

稅收管理員工作底稿制度，主要按照《稅收管理員崗位職責》的順序和要求，逐項設計，章節包括稅務登記管理、納稅申報管理、稅源監控管理、減免稅管理、發票管理、欠稅管理、稅務函告或約談管理、納稅服務管理以及下戶管理九個部分，工作底稿與市局提供的日常征管工作中需要填寫的各類表格相互補充，對管理員在每項工作中應該調查了解哪些情況，獲取哪些數字，對重點稅源戶、一般稅源戶巡查頻率、巡查內容等事項以表格的形式進行明確，從而使管理員對崗位職責中不易量化、不易考核的內容，變成明確的數字、文字，使管理員的無限責任變為有限責任。

仍以納稅人申報管理為例，制定申報管理工作底稿中明確管理員按照巡查的頻率，對納稅人收入、成本、費用情況、各稅種計稅依據等信息和申報信息進行比對，發現問題及時處理，有效地解決管理員工作記錄以及稅收風險的問題。

2.制定三級任務管理制度

根據稅收精細化管理和建立工作責任制的工作要求，為全面落實地稅局局征管質量考核辦法，進一步明確部門權責分工，規范工作流程，制定《三級任務管理制度》。

《三級任務管理制度》，是指在區縣機關范圍內建立由上級交辦任務、科所指派任務、干部自發任務三個層級組成的任務下達、任務實施、結果反饋的循環管理制度。具體包含：

一級任務：綜合科室根據市局或區縣機關及分管機關領導的工作安排，擬定具體工作方案或工作要求，制定區縣地稅機關全面性工作任務。

二級任務：各科所根據上一級任務完成情況和本部門工作實際，確定本部門工作重點，制定部門特定性工作任務。

三級任務：干部根據上兩級任務完成情況和自身崗位特點，結合當期工作實際，制定個人單一性工作任務。

3.梳理執法程序規范

為扭轉稅務人員“重實體、輕程序”的思維模式，要在加強對稅務執法人員業務知識培訓的基礎上，加強稅收法律知識的培訓，以及其他法律、法規，尤其是有關行政法規的培訓學習。梳理一套便于操作的規范準則，類似于國家稅務總局頒布的 《全國縣級稅務機關納稅服務規范》，使每一位稅務干部都能方便的查閱到各類稅務事項的辦理程序、應出具的相關文書、應做出的處理決定等。使每個執法人員不但精通本專業的稅收知識，還成為法律方面的“專才”。

4.制定績效考核制度

為全面推進地稅績效管理工作，落實崗位職責，正確評價實績，促進勤政廉政，提高工作效能，保障各項工作目標的順利完成，按照市地稅局績效考評管理辦法要求，結合各區縣實際，制定績效考核實施辦法。

績效考核注重分類考核與分級考核相結合、平時考核與集中考核相結合、定性考核與定量考核相結合，實績考核與綜合評價相結合。績效考核結果與年度考核等次確定和年度評先評優掛鉤，同時作為干部選拔任用的重要參考之一。

5.慎重制定規范性文件

對本單位、下級單位或地方政府制定的各類操作規程、辦法等涉稅文件，需經法制部門進行合法性審查，防止出臺與法律相悖、與政策相左的文件;表述嚴謹、周密、清楚;政策應保持一定的穩定性，切忌朝令夕改，前后矛盾;定期對規范性文件進行清理，對不合時宜的應及時公開廢止。在合法性審查的基礎上還應該充分考慮文件制定的合理性、可操作性，避免文件規定很完美，但基層稅務機關無法執行的情況發生。

6.對文件規范編排、定期匯總

對發布的工作布置類的通知參考公文管理模式，建立內部文件統一格式的編號，定期發布區縣地稅局文件匯編，確保文件不遺漏，方便查閱。

責任編輯：高麗麗 李向春

F810.42

A

1006－1255－（2015）07－0061-03

王瑞清（1964—），天津市濱海新區第二地方稅務分局。郵編：300480

張兆寧（1965—），天津市濱海新區第二地方稅務分局。郵編：300480

李艷春（1981—），天津市濱海新區第二地方稅務分局。郵編：300480