深化改革開放全面構建開放型經濟新體制——關于“十三五”時期擴大對外開放的思考

霍建國

“十二五”時期我國的改革開放已進入快車道，高水平的對外開放格局以及開放型經濟新體制的框架已基本形成。在十八屆三中全會關于全面深化改革的指引下，中央政府根據我國經濟發展新常態的基本特征，科學決策堅持了以對內深化改革釋放體制機制活力、以對外擴大開放尋求經濟發展的主動權，在調結構、穩增長、促轉型的發展方針指導下，我國的經濟總量和國際影響力進一步提升。從全球大趨勢看，未來五年世界經濟仍難以回歸常態增長，債務危機、資產泡沫、資源能源波動在所難免，歐美主導世界的格局仍難以發生根本改觀。與此同時，新興市場同發達國家的矛盾將日益凸顯，維護國際經濟新秩序和加強全球治理的難度將進一步上升，大國之間的競爭以及地緣政治的沖突和風險仍難以避免。總體判斷，國際經濟格局變化對我國有利，我國仍處于關鍵的戰略機遇期，為此，應科學謀劃、統籌安排好“十三五”時期的各項工作。

一、“十三五”時期我國經濟發展面臨的國內外環境

(一)國際經濟環境

世界經濟雖已表現出溫和復蘇跡象，但仍面臨基礎不穩、動力不足、速度不均等問題。“十三五”時期，世界經濟將步入穩定發展新階段，隨著我國的崛起，大國利益與國際競爭格局將發生新變化，作為全球貿易投資及國際經濟合作的最活躍參與方，新型經濟體的作用及影響力將繼續處于上升勢頭，全球區域經濟合作將進一步加強，合作形式將不斷創新，具體表現在以下幾個方面。

一是世界經濟將逐步回歸穩定增長期。金融危機導致的世界經濟下行趨勢將基本結束，發達國家將加快對其經濟發展模式的修復與調整，發展中國家也將進行經濟結構的重新定位，預計全球經濟增長可穩定在3.5%左右，發達國家平均增速將略高于2%，發展中國家平均增速約為4%，新興經濟體高速增長格局有所減緩，但仍可維持5%左右增速。

二是區域經濟一體化進程加快。當前，全球化陷入低谷的主要原因是全球化中的利益分配不均以及發達國家在全球化進程中的收益減少，所以發達國家推動全球化的意愿降低。但無論是發達國家還是發展中國家都會逐漸認識到，貿易保護主義的興起對全球經濟增長是不利的，從而轉向推動區域經濟一體化及自貿區建設。全球多邊貿易體制將進一步發揮其在推動全球貿易投資自由化方面的積極引導作用，并在推動形成國際多邊貿易投資體制方面有所突破，世界貿易組織 (WTO)的作用會有所恢復，全球經濟治理將面臨新的矛盾和挑戰。

三是國際分工呈扁平化發展趨勢。以互聯網為平臺的新一輪產業結構調整及商業模式創新正在迅猛發展。國際產業鏈條上高勞動生產率的競爭優勢與低勞動力成本的競爭優勢之間相互配置機會增多，微笑曲線趨向扁平化，模塊生產、電子商務、訂制服務、服務外包、特許經營、技術許可等非股權化的國際生產經營模式日益重要，國際分工體系將會進一步呈現多元化特征，產業結構的開放效應進一步顯現，新的技術革命及“互聯網+”等模式將對我國產業升級形成新的挑戰。

四是市場開放和投資便利化加速推進。進一步降低關稅和消除阻礙要素跨境流動的障礙、降低交易成本、建立高效的貿易投資便利體系等將成為多雙邊、區域經貿合作的重要內容，國際貿易單一窗口建設將取得重大進展，新的全球貿易規則影響增強，市場準入、國民待遇、產業競爭政策、投資促進等都會向有利于投資便利化方向發展。

(二)國內經濟環境

1.國內經濟環境新特點

我國經濟在“十二五”時期基本處于經濟增長的換擋期、經濟結構的調整期、前期刺激政策的消化期，隨著經濟體制改革的深化，市場在資源配置中的作用不斷強化，加之已形成的開放型經濟發展優勢，“十三五”時期，我國開放型經濟的發展環境也將呈現出新特點。

一是高標準的對外開放格局基本形成。在國內四大自貿區的實踐基礎上，我國將基本形成高水平對外開放新格局。隨著制造業和服務業領域的不斷開放，經濟結構調整將初見成效，政府職能的轉變和法制營商環境的建立將有利于形成“大眾創業、萬眾創新”的新局面，有利于促進國際國內要素有序自由流動、資源高效配置、市場深度融合，在對外貿易和吸收外資上將提高對土地、環境、能源、勞動力等要素資源的使用效率。二是新一輪對外開放穩步推進。將推動對內對外開放相互促進、“引進來”和“走出去”更好結合，提升產業層次、延長產業鏈、擴大消費規模、消化過剩產能，以高端制造業和現代服務業作為新一輪對外開放的重點，通過設立自由貿易園 (港)區提高自主開放水平。三是市場主體活力進一步增強。隨著市場化改革的深入，市場競爭環境將日趨公平，法制化營商環境將有所加強，有利于市場要素的自由流動，減少對市場主體的束縛，培育形成一批具有國際競爭力的大型企業集團和跨國公司，通過跨國公司這一全球化的載體實現對品牌、專利、技術、營銷渠道的控制力，培育、參與和引領國際經濟合作競爭新優勢。四是產業結構將呈現新變化。經濟格局將逐步從工業經濟為主向工業經濟與服務經濟并重轉變。國內勞動密集型制造業的調整和轉移將有所加快，大型裝備制造業、高新技術產業尤其是信息產業將成為我國的主導產業，信息化帶動工業化、工業化促進信息化，兩化融合以及與制造業相關的服務業地位將不斷提高。

2.國內經濟發展的壓力與挑戰

“十三五”時期，我國開放型經濟發展將面臨更多壓力和挑戰，尤其突出表現在以下幾個方面。一是高標準國際貿易規則影響力將對我國形成挑戰。“十三五”時期，美國等發達國家推動的“跨太平洋伙伴關系協議” (TPP)、“跨大西洋貿易與投資伙伴協定”(TTIP)和“國際服務貿易協定”(TISA)談判將陸續取得成效，這些主導國際貿易投資的新規則制定和普及將對我國構成新的壓力，并影響我國參與制定新規則的話語權，屆時我國將面臨市場開放和適應新規則的雙重挑戰。二是貿易摩擦會進一步升級。隨著我國一般貿易出口比例擴大、電子商務等信息化水平提高，我國在高科技領域和高端制造業同發達國家的產品競爭將進一步加劇。同時，隨著部分新興經濟體出口能力提升，在傳統制造業領域我國仍將繼續面臨來自部分新興經濟體的競爭。三是我國經濟的結構性矛盾加劇。“十三五”時期，我國勞動力短缺和勞動力價格上漲現象依然持續，產業結構調整仍面臨艱巨任務，對外產業競爭力不強、對內結構性失業將形成主要矛盾。人民幣匯率和利率市場化雖有利于促進公平的競爭環境，但隨著金融市場的開放，金融波動風險將進一步上升，能源需求、資源短缺狀況有所緩解，但環境保護壓力增大。此外，政府債務風險、銀行呆壞賬風險等也需要加強防范。

二、“十三五”時期我國開放型經濟的發展思路

(一)發展對外貿易方面

“十二五”時期，我國鞏固了第一大貨物貿易國的地位，但增長模式主要是依靠外部需求拉動、傳統優勢要素拉動，貿易結構和競爭力仍存在較大調整、提升空間，服務貿易呈現較大逆差。“十三五”時期，如何建立新的內生增長驅動模式，將成為我國外貿穩定增長、貿易強國地位能否穩固的的重大課題。因此，“十三五”時期我國對外貿易的戰略重點應在以下幾方面有所加強。

一是轉變政府職能，繼續推動市場化進程。“十三五”時期要進一步加強市場開放的法律體系建設，簡化市場準入條件及政府的行政審批，不斷提高政府對企業的服務水平。加強外貿政策的統一性，促進貿易政策和產業政策的銜接及互動，提高應對貿易摩擦的能力，逐步形成外貿與內貿，外貿與援助以及利用外資、“走出去”的聯動發展格局。二是自主降低關稅，推動貿易便利化。為適應全球自貿區發展的新格局，我國除主動履行與相關自貿區國家的關稅減讓外，更應實行主動的降稅過程以適應新的競爭格局。探索建立與國際高標準貿易規則相適應的貿易便利化促進體系，加快市場體系建設，加強誠信體系和電子商務建設，加快推動單一窗口建設，簡化和協調貿易程序。三是培育外貿競爭新優勢。堅定不移地發展對外貿易仍是“十三五”期間的重要任務，關鍵是要在培育競爭新優勢方面下功夫。培育以技術、質量、品牌、服務為核心的對外貿易競爭新優勢，推動海外營銷網絡的建設，建立促進外貿發展的創新體系，推動傳統產業通過創新升級形成新的競爭優勢，積極推廣貿易方式和商業模式創新，加強對大數據背景下的電子商務、網絡貿易、運輸工具和新結算方式的應用與普及。四是提高服務貿易出口競爭力。服務貿易的巨額逆差是“十三五”面臨的重要課題，要采取有力措施扭轉服務貿易發展的被動局面。通過擴大服務業開放，加快體制機制創新，構建公平競爭的服務貿易市場環境。促進現代服務業發展，提高服務外包發展水平。建設為出口企業提供設計研發、公共實驗室、試驗檢測、注冊認證、信息咨詢、展示營銷和倉儲物流等服務的公共平臺。推動營造有利于中小型服務企業發展的政策環境，從稅收和融資環境等方面入手，逐步建立適應服務企業發展的長效稅收政策體系。

(二)擴大利用外資方面

“十二五”時期，我國利用外資受多方面因素影響，呈現增長低迷態勢。“十三五”時期，我國仍面臨著穩定擴大利用外資的艱巨任務，要著力改善利用外資的環境，確實提高利用外資的質量和效益是確保“十三五”經濟穩定增長的關鍵一環。隨著發展中國家進一步加大引資政策的優惠力度，我國利用外資面臨激烈競爭，必須繼續采取有效的鼓勵外商、外資策略，實行積極、主動的利用外資政策，將擴大利用外資同我國轉變經濟發展方式、提高產業競爭力、加強在國際分工中的影響力結合起來，保持利用外資的穩定增長。戰略重點要考慮以下幾個方面。

一是營造公平法制的營商環境。完善法律法規，出臺外商投資法，規范市場競爭行為，抑制壟斷性行業的發展，為各類所有制企業發展營造公平、公正的市場競爭環境。加快政府職能轉變，推進投資審批便利化，在外商落戶、辦理手續等方面提高服務意識。加強知識產權保護，完善準入前國民待遇，積極探索、統一實施負面清單管理模式。二是完善利用外資政策。制定鼓勵戰略性新興產業、節能環保產業、現代服務業、現代農業等與我國轉變發展方式相適應的產業引資政策。完善外資開放領域、鼓勵投資領域及新型利用外資方式。開放重點產業和機械制造業外商參與兼并收購的政策，賦予外商投資企業享受國內技術創新和研發的相關支持政策。三是引導外資流向。采取差異化引資戰略，促進沿海東部地區提升服務業利用外資水平和規模，適當開放具有投資價值的服務領域，積極穩妥擴大金融保險、增值電信等各類服務業的對外開放;促進中西部地區加大制造業利用外資力度，放寬中高端制造業外資準入條件，支持鼓勵中西部地區建立產業轉移承接基地。四是逐步賦予港澳臺企業內資待遇。繼續創造條件發揮和利用好港澳臺資本，在“內地與香港/澳門關于建立更緊密經貿關系的安排”(CEPA)和“海峽兩岸經濟合作框架協議”(ECFA)的合作框架下，探索在部分領域給予港澳臺企業內資待遇，并逐漸推廣至賦予港澳臺企業全面內資待遇。

(三)鼓勵海外投資方面

“十二五”時期，我國對外投資預計年均增幅超過15%，投資領域和國別(地區)日益廣泛，商貿服務業、采礦業、批發和零售業、制造業、建筑業和交通運輸業合計占對外投資總額的90%，香港、東盟、歐盟、澳大利亞、美國、俄羅斯、日本等七個國家和地區占對外投資總額的75%，對外投資的發展空間和潛力巨大。“十三五”時期，在延續“十二五”鼓勵海外投資發展戰略的基礎上，“一帶一路”《愿景與行動》的加入更加豐富了我國海外投資的內容，應重點實施三方面的戰略。

一是大產業鏈促進戰略。樹立構建全球生產網絡的思維，鼓勵傳統產業有序向境外轉移，建立我國的海外制造業基地，延長我國的產業鏈。為企業產業鏈轉移形式的對外投資提供相應便利化支持，為企業資產整合提供法律支撐。推動銀行、保險、倉儲、運輸、批發零售等配套產業和價值鏈向境外延伸。二是境外經濟合作區建設戰略。提升我國現有邊境經濟合作區的發展水平，實行更為積極靈活的便利化措施，推動邊境經濟合作區發展成為集邊境貿易、加工制造、境外資源合作開發與深度加工、生產服務以及區域性物流集散等多功能于一體的綜合性產業園區。在“一帶一路”沿線建立境外經濟合作示范區，擴大境外經濟合作區建設。三是商貿流通企業“走出去”促進戰略。積極推動國內商貿流通企業和服務業到國外設點。鼓勵產銷一體化的企業在國外設立特色批發市場，建立營銷網絡和配送中心，培育全產業鏈的商貿流通跨國企業。

此外，要鞏固海外主要市場商業存在的影響力。支持貿易促進機構在海外主要市場布點，并提供投資咨詢和服務。繼續推行海外并購便利化，提供海關、稅務、銀行、外匯管理等方面的便捷措施，鼓勵企業擴大海外投資領域。加強海外經營隊伍培訓，提高海外經營的能力和水平。

三、加快構建和完善開放型經濟新體制

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對我國構建開放型經濟新體制提出了明確的目標和要求。從總體目標看，就是要推動對內對外開放相互促進，“引進來”和“走出去”更好結合，促進國內外要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，加快培育、參與和引領國際經濟合作競爭新優勢，以期達到以開放促改革的目的。

(一)我國構建開放型經濟新體制已取得的成效

十八屆三中全會以來，從一年多我國改革開放的實踐看，可以說在構建開放型經濟新體制方面已實現了有效的突破和起步。

一是在放寬投資準入方面，我國通過設立上海自貿區成功的引入了負面清單管理模式，進行了大膽嘗試，突破了服務業一些領域的開放，并在金融改革和政府職能轉變方面探索了許多新的管理模式。在總結完善可供全國復制的有效經驗基礎上，去年底國務院又通過了廣州、天津、福建三地設立自貿園區的申請，以及擴大上海浦東服務業開放試點的意見。與此相配套的是，國務院有關部門正在對上海采用的負面清單進行修訂和完善，以實現進一步對目錄清單的削減，擴大市場準入的范圍。與此同時，以負面清單為基礎的中美、中歐雙邊投資協定談判也正在積極推進之中，并有望取得積極成效。這些改革是我國擴大對外開放的制度性安排，涉及到我國利用外資法律法規的完善和修改，以及服務業擴大開放問題，更重要的是涉及到開放后、事中事后的監管能力問題。

二是在大規模“走出去”和高水平“引進來”方面，取得了明顯的成效，特別是在“一帶一路”倡議的推動下，全國各省市積極行動起來，參與“一帶一路” 《愿景與行動》，形成了中西部擴大對外開放的新格局，“一帶一路”愿景也受到了沿線有關國家的積極響應。我國倡議建立的“絲路基金”和“亞洲基礎設施投資銀行”獲得了亞洲及世界上眾多國家的認可和支持，進展十分順利，擴大了我國在國際上的影響力。

三是在自貿區建設方面，我國已成功結束了中韓和中澳自貿區的實質性談判，今年將付諸實施。與此同時，我國正在加快落實同東盟自貿區的升級版安排，這些協議的簽署與落實將進一步推動我國開放型經濟發展，并將形成高水平對外開放新格局。在投資協定談判方面，我國已先后宣布同中美、中歐在負面清單的基礎上開展談判，并已取得了積極進展。這些開放安排將進一步促進國內經濟體制改革進程，并形成開放促改革的新局面。

四是在擴大內陸、延邊的開放方面，中央提出的促進長江經濟帶發展戰略正在形成長江中上游擴大開放的新格局。2015年4月，國務院通過了《長江中游城市群發展規劃》，這將有力地促進長江中游武漢、南昌、長沙一帶城市群的綜合發展優勢，并形成長江中上游的新增長點，同時也將有利于促進我國內陸地區的對外開放進程。

(二)我國構建全方位開放型經濟新體制的重點工作

從目前的發展進程看，我國構建全方位的開放型經濟新體制還有許多工作要做，包括放寬外商投資市場準入、落實準入前國民待遇、創新利用外資管理體制、進一步減少負面清單、擴大服務業開放、落實金融改革和資本項下的可兌換以及加快建設公開、透明、法制的營商環境等，這些都是我國面臨的改革開放焦點和難點問題。為此，應重點加強以下幾方面工作。

一是加快市場開放的制度性建設。在投資體制方面，調整投融資政策，繼續修改放寬外商投資產業指導目錄，創造條件加快修訂并公布統一的負面清單;進一步減少行政審批和下放審批權限，全面放開一般制造業的市場準入，降低中高端制造業的投資準入，允許外資在大部分領域自由登記開辦企業。在融資體制方面，加快金融體制改革，在存款保險制度建立后，應進一步規范和放寬對民間金融機構資質的審批，形成統一管理、競爭有序的金融體系，分階段推進資本項下的可兌換和繼續穩步推進人民幣國際化，加快落實存貸款利率市場化;積極支持互聯網金融的發展，充分發揮金融對企業技術創新、服務升級的支持作用。

二是把握好對外開放的順序和節奏。我國經濟仍面臨下行壓力，加快推進開放型經濟新體制建設，形成新的對外開放紅利，仍是當前面臨的主要任務。因此，要把握好開放的順序和節奏，更要注重對內對外開放的結合，選擇有利于增添經濟增長活力的領域，率先實行開放。例如，要進一步加大制造業開放力度，有選擇地開放服務業。對于壓力較大的行業可采取分階段、分步驟的開放措施，將開放的力度與開放后的事中事后監管能力及風險防控能力統籌結合起來。在推進自貿區建設中，要加大工業品關稅的降稅力度。在服務業開放方面，要全面落實商貿流通、育幼養老、建筑設計、會計審計和電子商務等領域的開放安排，創造條件逐步實現金融、保險、文化教育、醫療衛生、電信等行業的擴大開放。

三是積極主動參與多邊體制建設和全球經濟治理。更加深入全面地參與國際經濟事務，提出新的治理理念和新的維護世界經濟公平公正的制度性安排意見，繼續發揮我國在WTO中的影響力，推動多邊貿易談判進程，不斷提高我國在制定國際貿易規則中的參與力度和影響力。積極大膽拓展自貿區的發展空間，科學地把握好亞洲基礎設施投資銀行的運營模式，并使其發揮積極作用，樹立我國良好形象。

四是加強國際風險防范，提高國際事務的應變能力。隨著我國綜合國力增強和國際影響力上升，如何保護我國的海外經濟利益，是當前大國競爭首先要考慮的問題。當前，我國面臨的國際環境更為復雜，大國競爭、金融動蕩、商品市場震蕩、地緣政治、地區沖突風險日益上升。因此，我們要把握好外部發展環境的變化和突發事件可能產生的影響，要提高對各類風險的防范意識，加強戰略研究的預警分析，處理好海外利益擴張同國際利益安全的平衡，不斷提高維護國家經濟利益安全的能力和水平。