房地產稅國際比較文章（五）房地產稅征管中的信息共享、爭議解決與強制執行

何 楊（中央財經大學稅務學院 北京 100872）滿燕云（印第安納大學公共與環境事務學院 美國 印第安納州布魯明頓）劉 威（北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心 北京 100871）

房地產稅國際比較文章（五）房地產稅征管中的信息共享、爭議解決與強制執行

何 楊（中央財經大學稅務學院 北京 100872）滿燕云（印第安納大學公共與環境事務學院 美國 印第安納州布魯明頓）劉 威（北京大學-林肯研究院城市發展與土地政策研究中心 北京 100871）

作為每年定期征收的直接稅，房地產稅面臨兩大征管難題，一是如何解決評估所需信息的完整和透明，盡可能實現公平；二是納稅人對評估結果產生爭議，甚至于拒繳稅款如何處理。在這兩方面各國都進行了不同的嘗試，初步建立了信息共享和爭議解決制度，為我國提供了很好的借鑒。

房地產稅 征管 信息共享 爭議解決

在房地產稅征管過程中，信息共享、爭議解決和強制執行作為緊密關聯的、一連串的制度措施，對于確保房地產稅計稅結果的準確公平、維護納稅人的合法權益、保證房地產稅的順利實施發揮著重要的作用。在這些方面，許多國家或地區都進行了積極的探索與嘗試，其中很多做法對于中國房地產稅制度的完善具有積極的借鑒意義。

一、房地產稅信息共享制度

批量評估技術的發展使得房地產稅統一評估成為可能。與傳統意義上的個案評估不同，批量評估要對一定范圍內、具有相同特征的一組房地產建立統一的模型，從而反映市場供求對這一組房地產的影響。任何成功的批量評估系統都依賴于可靠的數據，用以構成、更新、協調評估模型，因此，對評估所需數據的搜集和管理以及保證數據質量都至關重要。所需數據要素通常包括：房屋所有權、用途、土地和房屋的物理特點、區位、交易數據、收益和費用以及其他相關市場數據等。

現實中，上述不同類型的評估數據往往分散在不

同的機構中，有政府部門，如不動產登記管理、工商、稅務、審計等部門；也有非政府部門，如不動產交易中介公司、銀行等。這種情況常常會導致一些國家，尤其是發展中國家和轉型國家在房地產信息采集過程中面臨“信息孤島”的難題。為了解決這一問題，協調各機構，特別是政府各部門之間的工作，確保評估機構能夠及時、全面地獲得所需的評估信息與數據，各國采取的辦法主要有兩種：

一種是在房地產稅稅法或評估法中對各部門提供房地產稅評估涉稅信息進行規定。如南非新《財產稅法》有關稅基評估的部分對各部門提供涉稅信息的義務進行了明確；加拿大不列顛哥倫比亞省《評估法案》賦予該省評估局收集房地產稅評估相關數據的權力。具體來看，省評估局主要從以下渠道獲得所需有關數據：從地方政府獲取建筑許可證和建筑平面圖等信息；從土地產權與測量局、房地產協會及抵押貸款住房公司獲取房地產交易數據；從房地產復議申訴等機構獲取房屋重新評估情況。此外，還通過納稅人自主填寫的申報表了解住房、納稅人家庭收入支出及房屋交易情況等信息①筆者根據加拿大不列顛哥倫比亞省《房地產稅評估手冊》整理。。

另一種是建立全國性的信息共享中心。這方面成功的典型案例是立陶宛的國家登記中心②Albina Aleksiene & Antanas Tumelionis. Property Taxation in Lithuania [Z].International Conference “Land Value Capture in Urban Development Role of Property Tax in Local Finance”, June 23-24, 2009, Warsaw, Poland.，該中心負責房地產地籍的管理與房地產登記，主要職責包括：房地產地籍與登記管理、建筑物與土地地籍調查、地址登記與管理、房地產批量評估與市場分析、地籍地理信息系統的管理與維護、法人實體的登記與管理、官方信息公布，等等。該中心建有房地產登記信息系統，該系統是一個覆蓋所有房地產類型的獨立的數據庫，整合土地登記和房屋登記的數據，并與地理信息系統結合，以地理空間為基礎儲存地籍數據。房地產登記信息系統還與其他基礎信息相連，包括人口信息、法人實體信息、地址信息、抵押貸款信息、文物保護信息、林地信息以及自然保護信息。該中心向地方稅務管理部門提供房地產稅評估與管理的必要信息，并且根據納稅人的請求免費提供計算房地產計稅價值的數據摘要。該中心的批量評估結果會在其網站上公布，納稅人可以輸入房地產惟一的編號進行查詢。

在信息共享過程中，一個新的趨勢是政府數據的公開和新技術的采用。地理信息系統（GIS）、3D技術等在英美發達國家都已經運用到房地產稅評估中。在美國，計算機批量評估系統中除了稅務機關的基礎數據外，其他政府部門和機構的公開數據也提供了幫助。各州在地理信息系統中由規劃部門開發并公開數據，供道路管理、農業、稅務等部門使用。各部門在地理信息系統上添加不同的圖層，滿足本部門的工作需要。如俄亥俄州房地產稅評估中使用的地理信息系統涵蓋全州2 800個征稅圖，近220萬財產稅納稅人的房地產數據，在稅圖上都有鏈接。③Richard Almy. A Global Compendium and Meta-Analysis of Property Tax Systems. Working Paper, Lincoln Institute of Land Policy, August 2013.

二、房地產稅爭議解決制度

即使是獨立的評估機構對房地產作出的評估，仍然可能與其真實價值產生偏離，與納稅人的預期更是常常出現差異。因此，需要建立一套公正健全的房地產稅評估爭議解決機制。

（一）普遍爭議解決制度

在房地產稅比較成熟的國家，爭議解決機制通常分為三個層次：第一層是向房地產稅評估機構提出爭議解決申請。通常情況下，納稅人以非正式詢問的方式向評估機構提出申請，由評估機構向納稅人進行解釋說明；第二層是向專門負責房地產稅爭議處理的機構提出爭議解決申請。這類申請通常是正式的申訴，由專門的爭議處理小組負責，在美國、加拿大等國，申訴處理通常采用聽證會的方式，納稅人和評估機構各自舉證；第三層是向法院提出訴訟。通常情況下，向法庭提出的訴訟與具體法律條文的規定有關，不得針對評估中的數據、公式等。除爭議處理體系外，“申訴不得影響稅款的繳納”也是各國通行的做法。經過審查，如果確實需要更改評估價值和征稅額，稅務機關在爭議處理完畢后會向納稅人進行相應的稅款退還或補繳等處理。

（二）典型做法

由于房地產稅需要與本地區的社會經濟文化等因素高度契合，因此，在普遍的爭議解決機制的基礎上，不同國家或地區又呈現出不同的特色。

1.加拿大。房地產稅評估爭議解決體系比較典型的例子仍然是加拿大不列顛哥倫比亞省，該省的爭議解決可分為四個層次：第一，非正式申訴。當納稅人對評估結果有異議時，首先可以向評估機構提出非正式的爭議解決申請。評估部門收到非正式申訴后，會及時向納稅人進行解釋說明。大部分的爭議在這一階段可以解決。第二，向評估審核小組提出正式申訴。如果納稅人對評估部門的解釋仍然不滿意，可以向評估審核小組提出正式申訴。評估審核小組會組織專門的聽證會對爭議案件進行聽證，并做出處理意見。第三，如果納稅人仍有異議，可以向更高一級的評估審核委員會①評估審核小組主要負責某一轄區的爭議處理，評估審核委員會則負責整個不列顛哥倫比亞省較為復雜的爭議解決。提出進一步申訴。第四，向法院提出上訴。對評估審核委員會的處理意見仍然有異議的納稅人，可以向法院提出訴訟。但是法律規定這一階段只可以針對法律中具體條款的適用，而不得對評估方法及數據的準確性等提出質疑。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省《評估法案》將房地產按用途分為不同的類型，分別適用不同的稅率。在法院上訴階段，納稅人只能針對房地產應依法劃歸哪一類型提起訴訟，有關評估中的數據和評估方法的爭議則在之前的環節進行解決。②筆者根據加拿大房地產稅相關法律整理。

2.美國。美國各州法律規定，房地產評稅機構評出每塊地塊或房產的價值后，要向納稅人發出財產評估或稅務通知，告知房地產的納稅價值。財產評估或稅務通知必須包括納稅人申訴的權利和完成申訴程序的截止時間等信息，并且要在正式征稅前或作為稅單的一部分送達納稅人。納稅人有爭議的，可以向做出房地產評估價值的評稅機構提出申訴，也可以向其上級提出申訴；仍然存在爭議的，可以向法院提出訴訟。評稅官員要根據仲裁或判決的結果修改或維持房地產的計稅價值。③何楊，滿燕云，劉威.發達國家房地產稅征管模式的比較與啟示[J]. 涉外稅務, 2011, (5).

申訴的截止時間在不同的州有著不同的規定，主要由地方法律決定。通常通知送達時間為兩周，送達后至提交申訴時間為30天。④Richard A. Levin. A Brief Summary of Major State and Local Taxes in Ohio 2010 [Z].Tax Analysis Division and the Communications Office of the Ohio, Department of Taxation.納稅人通常都會注意和執行其申訴權利，由于不同州的經濟、政府和政治因素，不同類型的評估單位（如住房、商業地產等）出現申訴的頻率有所不同。

3.法國。⑤Richard Almy. A Global Compendium and Meta-Analysis of Property Tax Systems. Working Paper, Lincoln Institute of Land Policy, August 2013.法國的不動產稅收爭議處理主要由兩個部門負責，土地稅中心負責與稅基及土地稅有關的爭議，稅收中心負責與居住稅及部分土地稅有關的爭議。

異議申請人既可以為不動產所有人，也可以為使用人。與房產租金收益有關的異議不僅可以由所有者提出，也可以由租用者提出。稅單上注明了異議受理部門及地址，納稅人可以通過寫信、打電話或當面申述等方式提請復議，提請復議時，需出示相關證據。異議申請時間為1年，即納稅人可以在該稅征收年度下一年的12月31日前提出復議申請。復議的內容包括房地產所屬類別以及面積計算，但納稅人對于評估程序和各個市鎮規定的單位面積租金收益無權提出異議。稅務機關收到復議申請后在6個月內給予答復，遇到特殊情況可以延長到9個月。如果納稅人在6個月之內沒有收到答復的，可以向行政法庭提起行政訴訟。

在復議期間，納稅人可以申請延期納稅。應納稅額少于3 000歐元的，延期申請會被自動批準；超過3 000歐元的，納稅人需繳納擔保金。當復議要求被稅務機關通過后，稅務機關應當返還納稅人多繳納的稅款及利息；如果復議要求被拒，除稅款以外，納稅人還要繳納10%的滯納金及相應利息。針對某一種稅的房產租金收益的復議經最終裁決后，該裁決也適用于其他稅。

4.英國。⑥英國地方政府網站（https://www.gov.uk/council-tax/working-out-your-council-tax）上給納稅人的《市政稅指南》（Council Tax ---- A Guide to Your Bill）。在英國，當納稅人對評估結果中住宅等級歸屬有異議時，通常情況下可以直接去當地的評估辦公室提出異議。納稅人需要核實所提供的房屋資料，

說明異議的理由。評估辦公室會在兩個月內給出對評估結果的意見。如果的確是評估出現問題，評估辦公室會通知納稅人和市政稅管理部門；如果評估結果沒有問題，評估辦公室也會通知納稅人，并解釋原因，但是納稅人不得對此結果提出異議。英國還規定了一些特殊情況，納稅人可以通過上訴至專門的法庭來提出異議。納稅人可以通過網絡填寫上訴表格或從當地評估辦公室領取表格提交上訴文件。

5.日本。①資料來源于日本《固定資產稅法》，由筆者翻譯整理。日本除了在都道府縣政府設立固定資產評估審查委員會（簡稱“審查委員會”）外，在市町村政府也設有此機構，負責處理轄區與固定資產評估相關的爭議。市町村的審查委員會人數由各地方確定，但是不得少于3人。委員經市町村議會同意后，由市町村長任命，任期3年。委員遴選范圍為該市町村的居民、市町村稅的納稅義務人或具有固定資產評估知識的人和有經驗者。在處理爭議時，審查委員會從委員中指定3人組成合議庭，處理爭議案件。各項決議由委員投票確定。

如果納稅人對當年固定資產課稅清冊中的評估價值有異議，可以在接到納稅通知單后60日內，以書面形式向審查委員會提出審查申請。審查委員會收到申請后，通過必要的調查和其他事實審查，在30日之內作出審查決定。法律規定審查必須采用書面形式，如果審查申請人有特殊要求，審查委員會應給申請人口頭陳述意見的機會。

審查委員會在需要審查的情況下，可根據其職權或者利益相關人的請求，要求申請人以及持有該申請人固定資產評估所需資料的相關人提交審查所需的資料，還可以要求固定資產評估員對有關評估調查記錄的事項進行說明。審查委員會做出決定后10日內，會以書面形式通知審查申請人及市町村長。申請人對決定不服時，可以向法院提起訴訟。如果審查委員會做出的決定為對已登記的評估價值進行修改，那么市町村在接到通知后的10日內，對評估價值做出修改，并通知納稅人。對于已經征收了固定資產稅的，除了更正價值信息，還應更正納稅額。

6.中國香港地區。②香港特別行政區差餉物業估價署.香港差餉稅制——評估、征收及管理[EB/OL].http://www.rvd.gov.hk/.中國香港地區的差餉③差餉最早稱為警捐，是香港地區對樓宇或物業征收的一種財產稅，實行專款專用。納稅人為樓宇或物業的占有人（使用人），計稅依據為估算的物業每年所得合理租值。稅制于1845年首次實施時，已有法律條文規定差餉繳納人可就差餉的評估和征收事宜向最高法院提出上訴。1973年以前，差餉繳納人可基于特別理由，就差餉估價冊的記錄項或臨時估價向地方法院提出上訴。1973年的修訂條例就上訴機制做出重大改變，差餉繳納人在向地方法院提出上訴前，可先向差餉物業估價署（簡稱“估價署”）署長提交修改差餉估價冊建議書或反對通知書以進行復核。隨后，香港土地審裁處于1974年成立，自此，差餉上訴案便由地方法院轉由土地審裁處負責審理。

根據香港地區《差餉條例》第四十條，在估價署署長發出有關以更正、刪除或以臨時估價方式修改差餉估價冊的通知書后，差餉繳納人如有不滿，可在28天內向估價署署長遞交反對通知書，列舉反對的理由。在反對期屆滿后的6個月內，估價署署長需就反對作出決定。任何對估價署署長就建議或反對所做決定不滿的人，均可向土地審裁處提出申訴。訴訟截止日期是決定通知書送達后28天，非物業單位的業主或使用者也可提出上訴。上訴人及估價署署長均有權出席土地審裁處的聆訊，并可提出有關證據支持其立場。土地審裁處可維持、提高或減低應課差餉租值，其決定屬最終決定，但如果該決定涉及法律要點，上訴人可以向高等法院上訴庭提出上訴。土地審裁處具有審判差餉上訴案的司法管轄權，上訴人不能直接向高等法院申請上訴。在建議、反對和上訴處理過程中，繳納人仍需繳付差餉。如應課差餉租值因訴訟而調低，多繳付的數額會在隨后的征收差餉通知書中做出調整。

三、房地產稅強制執行制度

對于不繳納或者不按期繳納房地產稅的納稅人如何處理，也是房地產稅制度設計中的一個具體而重要的法律問題。

（一）普遍適用措施

在房地產稅制度相對完善的國家，對于拒不繳納稅款的納稅人，政府往往采取強制性的懲罰措施，如

凍結、拍賣財產等，以形成較強的威懾作用。但強制執行制度適用的應該是極少數欠稅個人，對于絕大多數納稅人應該通過培養其納稅意識，鼓勵主動遵從。如果強制執行面擴大則可能產生嚴重的社會問題。如何權衡上述問題需要根據各國（地區）的實際情況加以裁量，在實踐中，各國（地區）所采取的強制執行力度也差別很大。

（二）典型做法

1.英國。①筆者根據英國政府市政稅網站（https://www.gov.uk/council-tax/working-out-your-council-tax）相關資料整理。英國對于拒不繳納市政稅的納稅人，法院會向其發送納稅責任令，并要求納稅人提供有關工作和收入的信息，以便于追討欠款。法院追討欠款的主要方法包括以下幾種：第一，將欠款償還與工資掛鉤。法院會要求欠繳稅款納稅人的雇主在其工資中扣除一部分直接用于支付欠款，并且雇主有權額外扣除1英鎊用于稅款繳納手續費補償。第二，如果納稅人屬于享受求職者優惠、收入補貼或者補償優惠的人群，法院可以要求減少其相應的優惠和補貼額度，用于欠款的償還。第三，強制執行，即法院雇傭警察協助執行欠款追討。強制執行中的相關費用在法律中有明確規定，并且由被執行人負擔。強制執行包括三種方法：一是凍結財產，被執行人在補繳全部欠款之前不能轉移任何財產；二是看管財產或拍賣；三是沒收財產進行拍賣。

2.中國香港地區。②香港特別行政區差餉物業估價署.香港差餉稅制——評估、征收及管理[EB/OL].http://www.rvd.gov.hk/.中國香港地區在展開追討欠繳差餉的法律行動前，估價署會先向繳納人發出警告信，要求即時清繳欠款。如果差餉在最后繳款日期仍未清繳，估價署可在差餉額上加征5%的附加費；若在原來繳款期限起6個月內仍未清繳，則再加征總數10%的附加費。若在法院頒布裁決后仍未清繳欠款，估價署署長最終可向法院申請樓宇押記令（俗稱“釘契”），禁止該物業在押記令取消前轉讓。不過，估價署署長和任何公職人員均無權收回有關物業以追收差餉，而《差餉條例》亦沒有更嚴厲的規定迫令清繳欠款。因此，香港并不能效仿英國等國家的做法，扣押和變賣有關人士的物品以抵償差餉欠款。

3．南非。③南非《財產稅法》（2004），由筆者翻譯整理。南非新《財產稅法》對不如實提供財產信息、威脅評估人員或者拒絕履行出庭作證義務的人員，分別規定了2 年以下、3 個月以下以及相應罰金的處罰措施。南非地方政府對拖欠的稅款征收利息。如果財產稅應納稅款被拖欠達3年以上，那么這部分財產會被政府查封并且公開拍賣。任何人在進行財產轉讓前，需要提供財產稅法定完稅證明，證明無欠稅后方可轉讓。

[1] Bahl, Roy, Jorge Martinez-Vazquez &Joan Youngman. Making the Property Tax Work: Experiences in Developing and Transition Countries [M] . Cambridge, U.S., Lincoln Institute of Land Policy, 2008.

[2] Cloete, J.J.N. South Africa Local Government and Administration (2nd ed.) [M]. Pretoria: J, L, van Schaick, 1993.

責任編輯：賈蘭霞

Information Sharing , Dispute Resolution and Enforcement in the Collection and Administration of Real Estate Tax

Yang He, Yanyun Man & Wei Liu

As a direct tax collected annually, the collection and administration of real estate tax faces two challenges. The first is how to assure the integrality and transparent of data for assessment; and the second is how to solve the dispute in real estate value assessment and tax unpaid. Different countries have tried to build information sharing and dispute resolution systems, which provide valuable

for China.

Real estate tax Collection and administration Information sharing Dispute resolution

F810.42

A

2095-6126(2015)02-0047-05