我國農村集體建設用地流轉中存在問題及解決途徑研究

【摘要】隨著城鎮國有土地使用制度改革的深化和城鎮化、工業化進程的加速推進，農村集體建設用地自發進入土地市場隱形流轉已成為一種普遍現象。本文試圖通過對我國目前的農村集體建設用地使用權流轉所存在的問題進行法律制度和市場體系的角度的研究和探討，為構建一個合理的流轉法律制度和市場體系提供一些可參考的建議和措施，也為國家有關部門制訂有關法律法規提供政策建議。

【關鍵詞】農村集體建設用地流轉；市場主體；市場運作機制；市場體系

一、農村集體建設用地流轉的概念及其必要性

（一）農村集體建設用地流轉的概念

農村集體建設用地是指鄉村企業、鄉鎮村公共設施、公益事業和農村村民住宅等建設所占用及其使用范圍內的土地，是城鎮以外我國廣大農村和集體建設用地的統稱。農村集體建設用地流轉主要包括兩部分：集體建用地所有權流轉和使用權流轉。

（二）農村集體建設用地流轉的必要性

1. 平等保護土地產權的需要。農村集體建設用地流轉是實現“兩種產權”平等的要求。正是由于國有建設用地和集體建設用地在產權上的不平等，導致了農村集體建設用地在流轉時的重重阻力。土地產權的不完整和不平等，不僅在土地制度體系上造成了很大的漏洞，也使得城鄉統一土地流轉市場的建立成為了空談。

2. 市場經濟發展的必須。具有中國特色的市場經濟建立以來，土地本身不是商品，但作為社會發展建設的需要，人們迫切需要土地也能像一般商品一樣，實現其在一定程度上自由平等流轉、交易的功能。而現行的流轉制度則對土地的正常合理流轉帶來了種種困難。

3. 建設社會主義新農村的需要，增加農民收入，實現城鄉均衡發展的需要。農村集體建設用地的流轉可消除城鄉的地域界限差異，將給城鄉結合部地區的農村集體組織和農民個人帶來豐厚的持續性收入，對于促進地區的經濟發展、增加農民收入、實現城鄉的均衡發展有著重要的意義。

4. 緩解土地供應緊張局面，調整房地產市場的需要。農村的集體建設用地包括宅基地，鄉鎮企業用地，村落公共用地等，如果農村幾億畝的閑置用地能夠進入土地供應市場，將對平抑房價非常有利。

二、目前農村集體建設用地流轉所存在的問題

（一）現行制度的內在矛盾

《土地管理法》第63條規定：農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設，但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。但是在《憲法》第10條又明確規定土地使用權可以轉讓，從條文中并沒有限定為只有國有土地可以轉讓。如此看來，作為下位法的《土地管理法》突破了上位法《憲法》的有關規定。

（二）現行制度與現實的矛盾

當前私下的建設用地流轉已變成現實生活中的常態。對于用地方的企業來說，實行“流轉”，意味著降低了企業的準入門檻。而這個門檻對于中小企業的影響是非常巨大的。很多企業無法通過正規途徑獲取建設用地，這就形成了現行制度對流轉橫加限制同現實生活對流轉的強力需求的矛盾。

（三）土地產權關系不清，流轉主體不明確

《憲法》、《土地管理法》等重要的法律文件中都明確規定除規定屬于國家即全民所有的以外，都屬于集體所有，農民理應是農村土地的真正所有者。但從現行立法來看，法律并沒有界定哪些土地是國家的，哪些土地是集體的，更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有。

（四）農村集體建設用地使用權流轉收益分配不合理

由于產權關系不明確，致使部分基層政府通過各種方式自主決策，并對集體土地所有者和農民隱瞞土地流轉收益，并將隱瞞的收益擅自挪作它用。不僅鄉鎮一級政府作為管理者設法參與收益分配，同時市（縣）級政府參與收益分配的現象也大量存在，少數市（縣）級政府截取的收益比例還比較高。

三、解決農村集體建設用地流轉問題的途徑

（一）完善立法，嚴格執法

1. 應在物權法上明確規定：1）集體建設用地使用權的物權屬性，并且根據其權能有占有、使用和收益，進一步明確其權利性質是用益物權。2）集體土地所有權和國有土地所有權平等。3）集體建設用地使用權可以流轉。

2. “流轉”制度所反映的社會關系除了被“物權法”調整外，其余都由“土地管理法”來調整。

3. 國家應該授權國務院先行將上述制度安排固化在行政法規中，并在全國若干試點區域適用。也就是說，國家從在修改土地管理法之前，應該默許流轉試點區域地方政府的相關法律規范，對不適合的加以調整即可。

（二）明確市場主體

1. 應明確界定流轉主體為村民小組。村民小組最為適合成為集體建設用地流轉的流轉主體，它有利于強化農民個人的所有權意識，從而提高他們生產的積極性和創造性。

2. 強化流轉主體權屬登記工作。一旦放開集體建設用地使用權流轉市場，如果沒有健全的產權登記制度，勢必會產生大量糾紛，這些糾紛的產生反過來又勢必影響集體建設用地使用權流轉市場的正常運行，甚至危害社會的穩定。

3. 完善流轉主體的經營管理機制特別是決策機制。集體建設用地流轉的具體經營組織形式應由土地所有人決定。

（三）健全市場運作機制

1. 嚴格限制流轉的建設用地范圍和用途。如果對流轉的集體建設用地范圍不加嚴格限制的話，勢必會導致一味追逐高額利潤差，而使得農用地大量轉為建設用地，從而使得農用地面積急劇減少的不良后果的現象發生。

2. 明確規定流轉的條件。遵循傳統民法上不動產交易的一般原則，即書面契約和登記生效原則，同時對流轉期間作最長且必要的限制。

3. 構建科學合理的流轉定價機制。建立合理的價格機制包括三方面內容：一是土地供需雙方按照市場需求自主定價。二是政府實行基準地價制度。三是價格服務機制。

（四）完善市場體系

1. 在市場統一和權利平等原則下，做好配套措施工作。建立國有建設用地和集體建設用地使用權流轉的統一市場，實行“同地、同價、同權”的原則，并進一步做好落實此原則的配套措施。在上述“三同”原則下，通過適度增加建設用地的供應量，強化國家對土地市場的調控，可以抑止地產市場價格快速增長的趨勢，降低企業的成本，從而促進經濟的更大發展。

2. 完善市場服務體系。服務體系是市場經濟建設必不可少的條件，完善的服務體系也是市場經濟成熟的標志?！傲鬓D”的市場服務體系主要包括“流轉”中介服務機構的設立和“流轉”信息服務網絡的搭建等。

3. 完善市場管理和監督體系。一是土地人市的審批制度。這也是本文前述的把握好“流轉”的第一道關口，即嚴格控制農用地轉為建度；二是地價管理制度。當土地價格嚴重背離其價值時，政府有必要依法采取各種措施及時干預不正常的土地交易市場；三是對違法用地的監督控制制度。采取多種方法來監督和控制違法用地情況的發生，建立、健全違法用地的預警機制和及時的公示機制。

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作者簡介：錢立陽（1988-），男，漢族，湖北武漢人，長安大學地球科學與資源學院，土地資源管理專業，2011級碩士研究生