城市規劃與公眾參與

【摘要】城市規劃不僅是個技術問題還是個民主問題，在整個規劃編制過程中，規劃技術僅僅是表現規劃政策和規劃思想的手段，對規劃方案的評判、修改和完善始終是圍繞公眾參與及公共管理機構和團體參與來進行的。在城市規劃中應當用制度來保障公眾參與。

【關鍵詞】城市規劃；公眾參與

一、城市規劃：技術問題還是民主問題

從不同的學科角度，對城市規劃的認識有很大差別，盡管各方的出發點和價值取向都是為了創造一個功能齊全、方便宜居的城市。但是，由于學科之間的差異導致城市規劃本應是一個各方參與度都應該很高的活動，卻因為學科的差異和部門的分隔，現在不得不面對“城市規劃是個技術問題還是個民主問題”這個不是個問題的問題。

城市規劃是城市政府依法對城市土地適用及各項建設的空間安排，實施控制、引導和監督的行政管理活動。它包括城市規劃編制、審批和實施等各項工作。2005年修改的《城市規劃基本術語標準》把城市規劃定義為：“是政府確定城鎮未來發展目標，改善城鎮人居環境，調控非農業經濟、社會、文化、游憩活動高度聚集地域內人口規模、土地使用、資源節約、環境保護和各項開發與建設行為，以及對城鎮發展進行的綜合協調和具體安排；依法確定的城市規劃是維護公共利益、實現經濟、社會和環境協調發展的公共政策”。如果我們從內容上來看這些城市規劃的定義，我們不難看出這個定義是從行政管理的角度對城市下的定義。其實，城市規劃就是對城市土地和空間合理安排、有效利用的活動。對于這一點無論是從行政管理角度還是行政規劃立法角度，抑或城市規劃學都是認同的。本文要研究的重點在于，是否要將城市規劃活動人為的分隔，把這項活動變成一個純粹的技術活動。就目前國內城市規劃的實踐還是理論研究與學科建設都過多的重視了規劃技術的分享與提高，而沒有把城市規劃當作一個綜合性、系統性的活動。其實，說的稍重一點，就是政府與城市規劃部門把自己當成了城市的主人，盡可能的運用技術手段實現一種所謂“綜合利用空間、節約土地”的目標。

城市規劃究竟是部門主導下的技術問題，還是要有公眾參與的一個民主問題，這其實已不是一個新鮮的話題。公眾參與城市規劃從世界各國來看是很通常的做法。從城市規劃產生之初，城市規劃就是政府從實現公共利益的角度出發力圖平衡個人利益與公共利益的制度設計。但，從我國城市規劃的歷史發展來看，我國的城市規劃一直是政府主導下的政府決策，是一個相對封閉的集權模式。這種相對封閉的集權模式很容易忽略“公眾”這個城市主人的主體地位?，F在，各個城市出現的“拆遷困境”、“持續上訪”無不與“規劃失靈”有關系，無不與規劃重技術重管理有關系。如果政府能認識到每個城市的主體是公眾，公眾是城市發展的目標關注群體，城市規劃是個群策群力的“綜合治理”事業，那么，我們的規劃才能真正去平衡“公共利益與私人利益”。因此，在城市規劃時，必須聽取各個社區與各階層的建議與意見，真正貫徹群眾路線，讓公眾參與規劃的全過程，在協調各社區利益的基礎上找出真正能體現公眾意志的公共利益，有效對強勢利益主體進行制約，實現一種制度平衡以推動城市建設的有序發展。

二、公眾應當如何參與城市規劃

從上述分析我們知道，城市規劃不僅是個技術問題還應該是個民主問題。民主問題就必須要面對公眾應當如何參與城市規劃。就目前西方國家在城市規劃中的經驗，我們不妨借鑒一下，既要在廣度上還要在深度上保證公眾參與。既不能讓公眾只參與某些局部環節或局部程序，也不能“蜻蜓點水式”的聽證，而應該讓公眾全程參與規劃過程，把公眾參與作為規劃的重要組成部分。如“在加拿大，規劃方案的準備過程需要公眾的高度參與，有關機構提供多種多樣的形式，讓公眾能夠參與對規劃方案的討論，并希望他們能夠發表自己的意見。常見的做法有：舉辦聽證會和組織討論小組，向商界、學術教育界及社會服務志愿小組進行咨詢，

上報上級政府機構以及通過開會、電話、寫信、發電子郵件的形式征求居民的意見。絕大多數規劃法令都明確規定要有公眾對規劃的參與?！本腿绾卧谏疃壬媳ＷC公眾參與規劃，我們應當在規劃的各個階段均保證公眾參與。如在初步方案的確定階段，就應當將方案向相關社區與相關團體公開，不僅要將方案在相關社區張貼，發放相關材料，還應當通過召開“關于編制城市規劃的通知”大會，將規劃地域、規劃名稱和編制規劃的正式文件等公布。其次，在規劃方案確定時，要將初步方案公布階段收集的建議與意見作為規劃方案確定時參考的依據，并對相關的建議與意見的采納與否作出說明，必要時可組織聽證會廣泛征集建議與意見。再次，在形成最終規劃方案時，如果與前兩個階段收集與征集到的公眾建議、意見相差相大，應當組織專家進行論證，在專家論證時應當有必要比例的公眾參與。

其實，“在整個規劃編制過程中，規劃技術僅僅是表現規劃政策和規劃思想的手段，對規劃方案的評判、修改和完善始終是圍繞公眾參與及公共管理機構和團體參與來進行的，這一過程實質上體現的是一公共政策制定的公共選擇過程，強調了公眾參與維護公共利益的權力和對可能受規劃外部性影響者的被告知權和參與權，己經遠遠超越了城市規劃技術設計的范疇。這一過程所體現的是公共部門與不同利益群體之間反復博弈的過程，而最終形成的規劃編制成果也是各利益群體博弈的結果?！?/p>

三、公眾參與城市規劃的制度保障

就目前我國城市規劃的立法狀況來看，我們已經制定了包括《中華人民共和國城鄉規劃法》以及相關的行政法規、部門規章、地方性法規、地方政府規章等各個位階的規范性文件，就這些規范體系的內容來看，內容不可不謂詳盡，但是，在公眾參與的權限范圍、程序保障、權利保障等方面有待完善。

首先，在城市規劃過程中，應在規范體系中明確界定有權利參與城市規劃意見征詢的公眾的范圍。除城市戶籍部門登記在冊的常駐人口具有城市規劃意見的表述權之外，應考慮城市外來常駐人口參與城市規劃的合理權利。改革開放以來，城市成為創造財富的巨大載體，伴隨市場經濟體制的逐步建立，要素市場日漸成熟，中國在20世紀九十年代出現了人類歷史上最大規模的人口遷徙和人口流動，大量農民以及小城鎮居民開始向區域中心城市轉移、聚積，為中國城市的現代化建設做出了無可估量的貢獻。

其次，如果認真檢討現有城市法律規范體系，我們會發現這些規范內容不僅缺乏創新，過于原則，用老百姓的話來說車轱轆話一長串，真正的干貨不多。所以，要想從制度角度著手將城市規劃的民主問題彰顯出來，我們就要從現有的規范體系入手，從根上就處理好規劃與公眾的關系。不僅要讓公眾知道身邊要發生什么事，而且還得讓公眾知道有些規劃他/她可以說不，并且他/她說的這個“不”是能產生效果的。

其實，無論我們是從擴大權利參與主體的范圍，還是從立法層面保證公眾參與規劃的程序這些角度進行制度設計，這些并不是問題的關鍵。問題的關鍵在于怎么去提高公眾理性參與的意識、培養公眾理性參與行為；怎么去提高政府的執政理念，使政府真正能在規劃中去掉自身強烈的“主人翁”感覺，把公眾當作城市的主體。這才是我們進行制度設計時需要考慮的問題。

參考文獻

[1]耿敏修、黃均德，城市規劃行政與法制，上海，上?？茖W技術文獻出版社，2002， 46頁

[2]Jeanne M. Wolfe：《加拿大規劃系統框架》，國外城市規劃，2005，（2）：3-7

牛睿，男，1985年7月出生，內蒙古巴彥淖爾市人，助理工程師，現就職于烏海市規劃局。