電子政務總體建設思路研究

【摘要】國外各發達國家已將電子政務建設納入國家戰略層面，并結合云計算、大數據等技術進行統籌規劃及建設。本文在對國外先進戰略經驗研究的基礎上，提出我國電子政務建設的總體流程框架，為總體電子建設提供了有益的參考。

【關鍵詞】方法論；電子政務；總體建設；模型

一、引言

近十年來，我國電子政務建設在國家信息化領導小組的正確領導和統一部署下，取得了實質性進展，建成一批如金盾、金關、金稅、金審等重要業務信息系統，極大的提高了行政效率，在支撐政務部門履行職能中發揮了重要作用。政務信息資源的開發利用，為黨和政府的科學決策提供了有效支持。政府網站體系的形成，已經成為黨和政府聯系群眾、為民服務的橋梁和窗口。國家統一電子政務網絡正在逐步形成，為實現部門業務的縱向貫通、橫向協同奠定了基礎。國家信息安全基礎設施建設得到加強，基礎信息網絡和重要信息的安全保障能力逐步提高。

盡管我國電子政務建設取得了顯著成效，但還存在一些亟待解決的問題，主要是：條塊分隔，信息孤島現象仍普遍存在，信息共享和業務協同的程度亟待提高。重建設輕應用的狀況依然嚴重，建設中存在著過度片中硬件資源的投入，追求高性能配置，形成的資源能力往往超過實際應用的需要等問題。業務應用主要側重于內部事務處理和以提高內部管理效率為目標，面向支撐政府宏觀決策和提供公眾服務的業務應用還非常欠缺，電子政務對政務部門提高政務效能和提升服務水平的支撐能力尚須進一步加強。

二、先進發達國家電子政務建設戰略

上世紀90年代以來，隨著信息技術和以互聯網技術為核心的網絡技術的飛速發展，電子政務已經成為提高國家綜合國力的重要策略，從全球范圍開展，推進政府部門信息化已是大勢所趨。美國提出構建全球最大“電子政府”，日本頒布了“電子日本”計劃，英國出臺了《政府信息化白皮書》，新加坡推出了“IT2000”智慧島等，世界各主要發達國家都不遺余力地推進電子政務建設。電子政務建設已經從初期的提高政務效能和提供公共服務，發展到整合全社會信息資源、提高整個社會的信息化水平和促進政府自身的變革。

三、電子政務總體建設框架

1.頂層設計

頂層設計不同于傳統設計及規劃，傳統設計更注重于在微觀層面完成對單個項目具體方案的設計，傳統規劃是從宏觀的環境及趨勢出發，給出整體電子政務的建設方向及任務。頂層設計則是介乎于宏觀規劃與微觀設計之間，其核心在于從總體的業務、應用、數據以及技術架構出發對整體電子政務建設的架構進行梳理，搭建電子政務的基礎建設框架，形成電子政務應用建設的規范及原則，使各部門信息化建設均在該框架及規范的指導下完成。

2.統籌建設

在頂層設計的指導下，整體建設模式也需進行相應的調整，即改變原有由各政府部門分散建設的模式，按照集中化、集約化的原則，利用云計算的相關技術將軟件支撐環境、硬件支撐環境以及物理運行環境三部分內容統籌建設，為我省各部門應用建設提供統一的云計算服務，形成以電子政務云服務為基礎支撐，各部門業務應用為延伸的二級建設模式。

3.統一運維

針對總體建設模式發生的改變，整體系統的運維方式也需要進行相應的調整，即改變原有由各部門分散運維的模式，針對統籌建設部分須由一個獨立部門進行統一運維，各政府部門僅對其自身業務應用所涉及軟件及設備進行運行維護，形成以統一運維為主，各部門分散運維為輔的二級運維模式。

4.績效評估

績效評估作為整體流程的最后一環，也是考核整體電子政務建設效果的關鍵一環。目前，電子政務績效評估缺乏對整體應用效果的評估，整體考核仍然偏重于硬件及物理環境的建設，無法有效推動共部門業務應用的協同發展，故整體績效評估需要在頂層設計的指導下，進行進一步的擴充以及完善。

（一）頂層設計

目前，國際上使用比較廣泛的電子政務頂層架構設計的方法論主要為EA框架以及由EA框架引申而得出的包括TOGAF、FEA、Zachman和DoDAF在內的方法論。其中，FEA（聯邦企業架構）作為美國聯邦政府的電子政務頂層架構，在美國電子政務集中統一管理中發揮著越來越重要的作用。FEA已經形成了一個比較完善的方法論體系，成為一個值得各國政府部門和集團企業借鑒的重要頂層架構方法論。

1.業務架構

業務架構是為適應戰略目標以及發展趨勢，以全面支撐政府職能履行為目標，對電子政務業務功能進行規劃和設計的基礎架構。業務架構的最大特點是在描述政務業務時，以政務業務或具體的服務為中心進行職能梳理，而不涉及具體執行業務的部門機構，從而有利于理清部門之間的合作關系。

2.系統架構

系統架構是業務系統的集合，它根據業務架構分析所得的業務功能視圖以及業務流程視圖，對各業務的系統支撐能力進行分析，描述從業務功能到系統功能之間的映射關系，從而得出整體系統的功能視圖以及系統間數據交換關系的視圖。

3.數據架構

數據架構以實現數據標準化，確保數據的一致性、準確性和及時性為具體目標，它根據業務架構以及系統架構對數據的需求，構建數據模型，梳理數據間的邏輯關系，消除部門間信息孤島的狀況，為部門間實現信息的共享和通用構建良好的數據基礎。

4.技術架構

技術架構是一個技術和組件的集合，技術架構是IT架構中比較底層的架構，它定義了如何建立一個IT運行環境來支持數據和應用架構，以保證業務的正常開展。主要包括對基礎設施、信息安全、以及系統集成架構的描述。

（二）統籌建設思路

1.建立與“大部制”、“十二金“工程相符合的電子政務應用框架

應用軟件是為滿足用戶不同領域、不同問題的應用需求，使用各種程序設計語言和工具，定制開發出的應用程序集合。一般按照在電子政務應用中服務對象的不同，可分為公共服務類應用、業務支撐類應用和管理支撐類應用。

2.建立統一的軟件環境、硬件環境和物理環境等數據中心基礎設施

數據中心的建設分為軟件環境、硬件環境和物理環境的建設，為各部門應用軟件提供集中化、集約化的運行支撐。

軟件環境由系統軟件進行構建，用于控制和協調計算機及外部設備，支持應用軟件開發和運行，是無需用戶干預的各種程序的集合。常用的系統軟件包括操作系統、中間件、數據庫管理系統、開發工具及各類系統輔助處理程序等。

硬件環境是承載軟件運行的實體部件和設備，根據應用領域的不同，分為網絡、存儲、服務器及各類專用設備等。

物理環境提供了支撐軟硬件設備正常進行的公共基建設施，根據使用性質的不同，分為機房裝修、供配電、空調及新風、消防等。

（三）運行維護思路

1.標準、考核、流程

包括運維服務標準體系、運維服務考核體系與運維服務流程體系。運維服務體系包括服務目標、運維邊界、作業技術說明書、作業手冊等；運維服務考核標準主要包含對運維外包服務團隊的日常工作考核與績效考核；運維服務流程體系主要包含建立在ITIL為基礎的運維體系。

2.組織與人員

運維承包商在我省整體戰略規劃指導下，負責機房、網絡、設備、線路和資源的運營和維護管理工作，確保業務的安全可用和業務系統的高效運行。IT服務監控團隊負責7×24小時業務監控、業務數據和用戶數據集中管理以及業務運營分析、業務運行質量管控工作。IT服務維護團隊為全專業網絡運營維護部門，負責交換、傳輸、數據、動力、計算機、安全等各專業網絡及設備的現場運營工作。

3.技術與工具

包含三大基礎平臺，統一監控平臺以主機系統、網絡系統、安全系統及機房環境各個專業監控支撐平臺為基礎，通過橫向整合建立起一個具備綜合分析能力、故障快速定位、故障預處理、故障統計分析等功能的監控支撐平臺。統一運維服務平臺以ITIL流程體系為基礎，為運維團隊一個提供運維綜合的運維流程系統支撐能力，通過統一的運維IT流程提高整個團隊的運維快速反應能力與協調能力。

根據現有業務平臺的建設、運營、維護實際情況，目前業務平臺的維護形式是垂直、分散的維護架構（平臺獨立建設，獨立維護）。在完成云平臺建設后，因資源池屬于統一規劃部署，各業務平臺共享使用，從原來的垂直、分散維護模式演變為橫向、集中的維護模式（資源共享，團隊維護）。資源池集中建設后，云平臺硬件層面（包括服務器、共享存儲、網絡設備等）、虛擬化層面（包括虛擬化軟件、虛擬化管理軟件、云管理平臺等）以及應用支撐平臺和在云端部署業務應用及通用應用均可以做到集中維護，各部門僅負責維護其不適用部署于云端相關應用的維護。

（四）績效評估思路

在電子政務中，“政務”是本質和核心，“電子”是工具和手段。信息化作為一種服務工具，本身不能直接產出效益，只有與政府的管理和業務過程緊密聯系在一起才能產生出整體效益。電子政務績效評估包括對“電子”績效的評估，也包括對“政務”績效的評估。因此，電子政務績效評估不能單純以評價“電子”內容為主，而應充分考慮電子政務所帶來的政府業務流程的改變、社會效益的體現，以及電子政務參與主體（特別是電子政務的服務對象——用戶）的感受。

電子政務績效評估體系不僅要明確我省電子政務建設希望達到什么目標，同時還要明確哪些目標應該排除在重點之外，服務型政府的電子政務績效評估的戰略是：

以評促建，評管結合：這是電子政務建設初期的評估戰略，尤其是處于技術導向型階段的電子政務建設。“以評促建”能夠使電子政務建設從技術導向型階段轉入服務導向型階段，系統基本功能都能實現，政務信息較為全面和規范，辦事事項較為完整，公眾參與渠道更為多元化。在評估的同時，加強上級部門的監管力度，促進電子政務全面建設和整體水平的提高，是電子政務建設工作與電子政務實施目標有機結合在一起。

以評促用，服務公眾：提升公共服務能力和水平是電子政務建設的出發點，是電子政務績效評估的目標，以服務為導向的電子政務績效評估是績效評估深入發展的必然趨勢。政府的公共服務職能是將公眾置于中心位置，強調政府角色的轉變，推崇公共服務精神，旨在提升政府公共服務的價值，重視公民社會與公民身份，重視政府與企業、公民之間的溝通與合作。政府需要更加關心民眾、關注民主價值和公眾利益，更加適合現代公民社會發展和公共管理的需要。

本研究報告充分吸收其他評估模型的優點，構建了我省電子政務績效評估的模型。該模型基于電子政務的使命，以戰略為核心，以信息化基礎、組織提升、公共效益、用戶滿意等四個角度作為衡量電子政務績效的維度。

1.“信息化基礎”維度

“信息化基礎”維度主要考慮兩個方面：一是信息化基礎投入，由于公共產品生產領域的產出不是都能夠用貨幣來衡量的，所以通常更加注重投入的總量和結構是否合理；二是信息化基礎產出，對產出的衡量不只是看形成了多少網絡設備、業務系統等，更重要的是看“有效產出”，即這些軟硬件產品的組合在多大程度上實現了預設的功能。“信息化基礎”維度是其他三個維度的基礎。

2.“組織提升”維度

“組織提升”維度主要評價的是由于電子政務的實施使得政府部門自身獲得了多少持續發展的能力，只有政府自身能力得到提升，才能為社會提供更好的管理和服務，獲得社會更多認同和信任。本維度重點從內部流程與學習成長兩個方面進行考慮，該維度重點考察政府內部的流程改進、創新以及可持續發展的能力，反映了政府的可持續發展能力和綜合競爭能力指標，這也與當前所提倡的“創新型政府”、“學習型政府”、“科學發展觀”等理念是相切合的。

3.“公共效益”維度

經濟調節、市場監管、社會管理以及公共服務，是社會主義市場經濟條件下政府的四項主要職能。政府在繼續加強經濟調節和市場監管的同時，更加重視社會管理和公共服務職能。電子政務同其它領域信息化的最大差別就在于電子政務提供的服務具有公共產品屬性，這就決定了在進行電子政務績效評估時更要注重其公共效益。企業提高績效的目的是贏得更多的經濟利益。而政府進行電子政務建設，不僅產生了內在的價值，更重要的是為用戶提供公共服務而帶來了“公共價值“。因此，本維度主要考察電子政務服務的內容與質量，如信息公開與公眾參與的程度等。

4.“用戶滿意”維度

電子政務績效評估作為政府管理的重要手段，在實際操作過程中，必須體現以人為本的績效觀，特別要體現以公眾為本的理念。電子政務關注的重點是用戶及滿足用戶需要以實現組織使命。以公眾滿意為電子政務績效評估的出發點和最終落腳點，是有效開展電子政務績效評估的必要條件。所以“用戶是否滿意”是衡量政府電子政務績效的最為核心的因素。以“用戶滿意”維度統領整個模型，充分體現電子政務建設的目標以及績效評估的價值取向。

以戰略為核心，信息化基礎、組織提升、公共效益及用戶滿意等四個維度互為因果。在四個維度中，“信息化基礎”維度是基礎，有了好的投入產出績效，才能實現政府的“組織提升”，政府內在的提升，為實現“公共效益”提供前提，而所有的這一切都是為了“用戶滿意”這一宗旨。

四、結束語

本文借鑒國外先進建設經驗，提出電子政務建設總體流程框架，助力電子政務系統的建設。結合政府職能轉變，全面推進省、市、縣各級行政機關信息化建設，推進內部辦公自動化、公文交換無紙化、管理決策網絡化、公共服務電子化，監督手段科技化，實現政府系統全面信息化。

參考電子政務模型進行電子政務系統建設，可以加強部門間信息共享和業務協同，推進重點應用系統建設和整合，使政務信息資源開發利用取得更大成效。可進一步完善信息化支撐體系建設，法律法規、標準化和安全保障體系，逐步完善各級電子政務協調、建設、運維和管理機制。

全面提高應用實效，讓電子政務成為各部門政務工作的有機部分，使政府內部辦公運作規范高效，實行公開對外服務，管理、決策、服務、監督、公共應急能力得到較大提高。

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