信訪法律服務(wù)中心的建立模式問題研究

摘要：信訪是公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。本文將主要針對信訪法律服務(wù)中心建立模式的相關(guān)問題及對策進行論述。

關(guān)鍵詞：信訪；法律服務(wù)中心；模式

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2014）12-0065-02

當信訪人對信訪的艱難以及政府對信訪的沉重負擔都有所畏懼的時候，改變這種狀況便會成為人們的共識。這時對另一方的指責(zé)已經(jīng)不再受人重視，因為造成這種狀況的不是單方面的問題，也不是雙方實踐中的問題，而是與信訪條例有關(guān)的體制本身的缺陷或局限性。這種體制下，信訪人如何形成自己的意愿屬于他的自由，他有權(quán)以信訪形式向政府表達其意愿，而防止這些行為所產(chǎn)生的消極后果則不屬于他的義務(wù)。同理，面對這些消極后果，政府作為行政機關(guān)沒有權(quán)力也不能去干預(yù)民意表達，只能聽憑民意表達的任意和分散；不能去阻止或拒絕民眾信訪，只能接受并且要盡可能地為之提供良好的條件。顯然，這種體制的局限性，就是讓政府和信訪人只能順從并且無法改變民意表達的任意性和分散性以及民意表達直接涌向政府的特性。可以設(shè)想立法者這樣做是為了充分保護信訪人的權(quán)利，可是當信訪人要為這種權(quán)利付出很大代價，以至最終要由全社會來承擔政府信訪管理的巨大經(jīng)濟和政治成本時，除了進行改革我們已別無選擇。

一、信訪法律服務(wù)的現(xiàn)狀

長期以來，信訪部門被上訪者寄予化解糾紛、實現(xiàn)救濟的厚望。信訪內(nèi)容涉及到房屋拆遷、土地權(quán)屬、勞動爭議、企業(yè)改制、移民安置、涉法涉訴等，但在大多情況下，這些糾紛應(yīng)該由司法部門解決，信訪部門沒有權(quán)力和能力解決這些問題。但是由于面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，信訪部門在解決信訪事項的過程中處于兩難的境地。由此，在這種工作狀況下，信訪機構(gòu)錯位、越位的現(xiàn)象屢見不鮮，執(zhí)政者預(yù)期的社會穩(wěn)定的目標非但不能實現(xiàn)，反而陷入一種更為可怕的惡性循環(huán)之中。同時上訪者也往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟、甚至國家司法救濟的一種特殊權(quán)利。他們在當?shù)赜嘘P(guān)部門解決不了問題或者沒有達到個人愿望之后，動輒上訪，這直接導(dǎo)致了司法權(quán)威在人們心目中的弱化，最初只是供人們提意見、建議的信訪制度，后來卻變異為一種權(quán)利救濟的最佳方式，這種異化對我國的法治建設(shè)將產(chǎn)生十分不利的影響。

在政府管理的意義上，所謂信訪問題，主要是信訪的普遍發(fā)生和數(shù)量巨大給社會管理秩序所造成的沉重壓力，這個壓力一方面表現(xiàn)為政府的承接能力不足，無法承受巨量信訪，導(dǎo)致信訪管理形勢嚴峻；一方面是信訪特別是上訪給社會秩序帶來的某些影響，它們所形成的社會氛圍在一定程度上干擾了人們對政治和政策的正面評價，也使經(jīng)濟社會發(fā)展最需要的政治和社會穩(wěn)定等條件有所緊張。當這種認識進入了政績考核時，信訪幾乎成為削弱當?shù)卣恼嫘蜗螅＜捌湔蔚匚环€(wěn)固的惡棍，似乎很有理由把信訪列為影響社會治安秩序的“不穩(wěn)定因素”。于是，“治理信訪”的口號聲震云霄，似乎找到了解決信訪問題的出路。然而，一旦把信訪定位在政府“治理”上，就會把信訪確定為行政管理的對象，并且用行政管理手段調(diào)整。對于那些涉及信訪管理秩序的行為，當然可以如此；但對于產(chǎn)生信訪的眾多因素，包括政治、政策、體制、經(jīng)濟和觀念等，應(yīng)否這樣做以及是否有效，就需要打個問號。同時，政府把信訪人作為“治理”的對象，而產(chǎn)生信訪的因素卻往往與政府行為有關(guān)，也就是說應(yīng)當把政府也列為治理對象；此外，還有許許多多的因素與信訪有關(guān)，如果都列為治理對象，那么治理信訪就等于是治理國家——這種口號有多少實際意義是不言而喻的。

二、信訪法律服務(wù)中心建立模式的問題及對策

（一）工作轉(zhuǎn)型問題。

從法律上看，信訪數(shù)量激增在一定程度上與信訪工作轉(zhuǎn)型，即從黨的信訪工作轉(zhuǎn)向國家信訪工作有直接關(guān)系。在黨政合一的信訪體制中，黨在信訪工作中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，黨委把信訪工作納入工作范圍，黨對信訪持開放態(tài)度；由于黨的性質(zhì)完全不同于國家機關(guān)，群眾向黨反映、建議和舉報等，沒有信訪條例那樣的嚴格約束，確定信訪數(shù)量和信訪工作都不如現(xiàn)在規(guī)范。在黨的信訪工作體制下，政府是站在黨委后面的，所以政府的信訪職責(zé)以及屬于該職責(zé)范圍的信訪數(shù)量都不是很明確，信訪數(shù)量給政府的壓力也不是直接的。信訪條例的治理思路則是將信訪活動規(guī)范化，信訪被確定為一種法律行為，大概為了使政府信訪范圍與先前黨的信訪工作范圍大體一致，便使用了一個過于寬泛的信訪定義，以便把不同法律性質(zhì)的行為都納入信訪范圍。可以說，這是使政府承擔的信訪數(shù)量猛漲，導(dǎo)致目前嚴重局面的最重要的內(nèi)因。同時，信訪工作被列為國家活動，政府成了信訪工作的中心和主角，以信訪工作的形式承擔了許多不應(yīng)由信訪解決的問題，于是工作量和管理壓力也急劇增長。由此想到，有些地方希望信訪在某些范圍回歸黨的信訪工作或者黨的群眾工作，其實就是以上問題的反映。

（二）嚴格信訪條件。

將信訪與行政復(fù)議和訴訟比較一下，可以發(fā)現(xiàn)行政復(fù)議和訴訟都有法律規(guī)定的具體條件，不符合條件的不得進入相關(guān)程序，這抑制了很多不符合條件的行政復(fù)議和訴訟行為。可以說，案件數(shù)量是受法定條件和范圍控制的。反觀信訪，其確定條件十分寬泛和籠統(tǒng)，導(dǎo)致信訪范圍無所不包，并且能輕意進入信訪程序，導(dǎo)致政府所受理的信訪數(shù)不勝數(shù)，終于因不勝其擾，呼喊“形勢嚴峻”了。如此敞開大門，又要埋怨來者數(shù)量太多，似乎不是待客之道。要解決這類問題，需要從修訂信訪條例人手。然而，如果單純收縮信訪范圍和限制進入信訪，那些被逐出信訪和被擋在信訪之外的案件又將流向何處，會不會因為無處告訴而產(chǎn)生其他問題，仍然值得關(guān)注。因此，若沒有解決這個問題的相關(guān)措施和制度，不宜匆忙動作。況且，誰也不知道這樣做會不會把那些被信訪拒之門外的案件匯攏起來，造就另一個信訪，這將是已經(jīng)被信訪搞得焦頭爛額的人們最不愿意看到的事情。

（三）提高信訪工作人員的法律素養(yǎng)，提高信訪人的法律意識。

信訪工作人員通過客觀中立的判斷，核清事實，作出事實清楚、證據(jù)充分，合法性、合理性、可行性兼?zhèn)涞奶幚硪庖姡坏笥辛己玫奈淖止Φ缀驼嗡仞B(yǎng)，更需要能熟練掌握和運用法律、政策，善于從事信訪工作。信“訪”不信“法”，是目前比較普遍的現(xiàn)象。

信訪的本質(zhì)是民意表達，至少根據(jù)信訪條例它是人們的權(quán)利，法律對它沒有嚴格限制，按照我國立法的原則，行政法規(guī)無權(quán)禁止和限制這種權(quán)利，所以政府要強制減少信訪數(shù)量是沒有依據(jù)的。另一方面，民意表達能夠體現(xiàn)人民群眾的民主權(quán)利和政治地位，恐怕沒有理由希望民眾自己去減少表達意愿。信訪數(shù)量大造成信訪秩序不好等一系列問題，但這不是靠強調(diào)信訪秩序或者讓民眾遵守排隊規(guī)則等方法就能解決的。既然信訪是一種積極的權(quán)利行使活動，那么任何強制性地阻止都違背它的本性；相反，只有那些有利于信訪的措施才能對信訪權(quán)利的行使逐漸形成引導(dǎo)作用。看來，限制的思路于法無據(jù)，并且會導(dǎo)致民眾與政府的抵觸。

結(jié)論

信訪部門收到的信訪件中，其中很大一部分應(yīng)當通過行政復(fù)議、訴訟或仲裁等方式解決，而信訪人卻只相信信訪，其中一個重要的原因是信訪人對法律知識的匱乏或淡薄，對信訪人而言，選錯了方式，對其問題的解決并無多大益處，反而耽誤了時間，從而因時效問題喪失救濟渠道。在法治社會的今天，信訪人尋求“包青天”意識仍然很強烈，缺乏依法維權(quán)意識，需要提高信訪人的法律意識，開展公民的普法教育。

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