財稅管理改革對循環經濟的影響研究

摘 要：應對環境污染、氣候變暖與能源緊張等問題的挑戰根本措施是開展循環發展，循環發展離不開經濟政策支持，尤其是循環財政與稅收政策。

關鍵詞：循環經濟；循環財政；循環稅收；深化改革；

文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-08-00-02

目前，世界各國為克服環境污染、氣候變暖與能源緊張等問題致力于循環發展。 “十二五”規劃中將循環發展列為一篇，并明確循環發展要加強財稅等政策支持，不斷完善環境保護的經濟政策，這足以表明進一步完善財稅政策對循環經濟的重要性。

一、循環經濟概述

“循環經濟”最早提出是從環境經濟學角度，而讓這一概念在全球范圍內具有影響力是2008年10月和12月聯合國環境署發起的在全球開展“循環經濟”和“循環新政”的倡議。倡議認為循環經濟是一種新的發展模式，循環投資會促進經濟的發展和社會的進步，經濟的綠化不是增長的負擔，而是增長的引擎，并號召各國政府盡快將循環理念納入到本國經濟政策中去。

循環經濟是當代中國發展的重要實踐。2009年8月的國務院常務會議提出大力發展循環經濟；2009年9月22日胡錦濤主席在聯合國氣候變化峰會上強調“大力發展循環經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟”，豐富了科學發展觀。2009年8月全國人大常委會《關于積極應對氣候變化的決議》寫入了“要立足國情發展循環經濟、低碳經濟”，將循環經濟納入到立法文件中。新出臺的“十二五”規劃對循環發展進行了完整的闡述，明確了循環經濟發展的內容。

盡管循環經濟還沒有統一的概念，但都認可循環經濟是將環境、資源納入到生產要素，并充分體現自然資源價值和生態價值的可持續發展的經濟；是將循環注入生產方式及與之相適應的生產、交換、分配、消費關系的市場化和生態化有機結合的經濟。循環經濟本身不是一個新事物，但聯合國環境署能在能源與氣候等多重危機背景下系統地提出，具有時機的恰當性。其政治影響力已經開始成為全球環境與發展領域的新潮流。

二、循環經濟對財稅政策的需求

循環經濟是遵循經濟規律與生態規律的市場經濟，其調控機制仍然是市場機制，自然會產生“市場失靈”。“市場失靈”的原因是環境資源的外部性，其表現是環境資源開發的外部成本沒有納入到私人成本中去導致了信號失真和因環境資源保護所產生的外部效益被他人無償享用導致“搭便車”。根據外部性理論，解決外部性問題要通過政策干預將外部性問題內部化。這種為矯正環境資源市場配置失靈的經濟政策，是循環經濟政策。循環經濟政策是通過內部化外部收益或補償外部成本，激勵市場主體持續地提供正外部性或減少負外部性，來實現環境資源的有效配置和確保環境污染最優水平。

從國外實踐來看，多數發達國家重視運用政策工具發展循環經濟，特別是財稅政策。在歐洲，瑞典和德國較早地進行了循環財稅改革。如瑞典1991年開征硫稅后，每年二氧化硫排放量降低1.9萬噸；德國于1998年在波恩制訂了“循環規劃”，在國內工業經濟界和金融投資中將生態稅引進產品稅制。法國從2000年將多種新設的包括空氣污染類、噪音類、垃圾廢油處理類的環境稅組合在一起征收普通消費稅。美國則通過稅收減免來激發民眾的環境保護熱情，如《2003年能源稅收激勵法案》對使用再生能源給予稅收減免進行了規定。日本政府強調實施循環財政進行扶持，如對中小企業有關環境技術開發項目給予占其研發費用的1/2左右補貼。韓國政府為循環中小企業實施稅收減免，并對民間資本循環存款免征利息所得稅。

我國在推動循環發展方面，作出了積極努力。如：實施節能減排行動和發展循環經濟；加大財政轉移支付，構建生態補償制度；征收資源稅和排污費。但另一方面，現行政策還不能完全適應循環發展的需要。如：（1）對循環發展認識不足，過分強調GDP作用，缺乏系統的循環經濟政策體系，政策工具單一。（2）對循環發展的財政投入不足，沒有建立獨立的循環發展專項資金，財政投入零散化，效果差。（3）現行稅制循環程度不高。現行稅制中大部分稅種要素的確定未從“循環”角度考慮，與國際上已經建立起來的循環財稅制度有很大差距。

三、財稅政策深化改革的主要方向

（一）建立“綠色GDP”核算體系

循環經濟的健康發展，需要一套全面覆蓋環境資源經濟的統計指標體系，能將經濟增長與環境保護統一起來，并對政府績效進行科學評估。綠色GDP就是一套能反映這樣要求的核算體系。其含義是扣除經濟活動中投入的環境生態成本后的國內總產值。我國在2004年對多省市進行了綠色GDP試點，后因各種原因沒有繼續。綠色GDP推行遭遇擱置，并不說明這個核算體系不科學，只是時機與條件不成熟，思想認識與配套政策不到位。近年來，隨著能源危機與氣候變暖的新挑戰，“循環經濟”、“低碳經濟”等可持續發展模式進入實踐。

（二）完善循環補貼政策

由于我國過去的補貼大多沒有和環境資源保護掛鉤，有的甚至起了負作用，所以，完善補貼政策要避免扭曲市場機制，突出循環，提高補貼效率。主要措施有：一是優化循環補貼的領域。財政補貼要引導、鼓勵更多的市場主體參與到循環生產中來。如：生產和開發循環產品、促進產業升級、加快循環技術的開發、循環農業等。二是鼓勵循環消費，提升循環消費理念，促進消費者使用節能環保產品。如循環建筑、循環交通、循環電器等消費品。三是完善補貼措施，制定合理的補貼方案。對有利于環境與資源保護正的外部性活動，要加大補貼力度，擴大受益對象范圍，讓更多的市場主體都能享受到政策支持。

（三）構建循環稅收體系

稅收手段是常被看作對環境與自然資源政策最有效的一種工具，其理論根據是庇古稅，稅收額應是在最優污染水平下的邊際損失。一是開征環境保護稅。環境保護稅也被稱為生態稅、循環稅，是對污染（或排放）物質的控制征收的一種稅，它不是一個獨立稅種，國外主要包括二氧化硫稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅、垃圾稅等多個稅種。環境稅在本質上是按照“誰污染，誰繳稅”的原則，把環境污染和生態破壞的社會成本，內化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源，既有利于節能減排，又可以增加財政收入。開征環境稅將成為我國保護環境和資源的有力手段，是改善我國環境治理的必然選擇。二是完善現有稅種的綠化。環境稅收體系的完善還有賴于對現行稅種的“綠化”，應當結合我國目前新一輪的稅收制度改革，將環境因素納入已有稅收體系中，提高現行稅種的綠化程度。首先是在實施循環稅收過程中，設計綜合的環境稅收體系；對稅種、稅率、稅收減免以及征收時機選擇進行全面考量，做到既保護環境又不影響可持續發展。其次是對現有稅收體系的綠化應當著重從資源稅、消費稅和增值稅開始，特別是加快資源稅的改革。對資源稅的改革應當從礦產資源入手，擴大征稅資源范圍，提高征收稅率、實行差別稅率，并且把水資源和森林資源的保護也納入到稅收調整的范圍。最后，是稅收綠化中要不加重企業負擔。在開征環境稅后，應及時將企業繳納的大多數環保方面的收費并入環境保護稅一并征收，以避免重復征收。

（四）要嚴格財稅執法。嚴格財稅執法，也就是要依法理財治稅。我國財政支出能不能真正做到依法理財至關重要。關鍵在于治理財政支出的相當部分不按照預算辦事即不依法辦事的問題，解決分散掌握在相關各級黨政領導成員手中的財稅收支權。要求我們的政府收支預算必須做到透明和細化。嚴格經過各級人大通過的政府收支預算必須按法、按預算依法理財。

參考文獻：

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