合肥市廬江縣新型城鎮化建設中的問題與對策

摘 要：新型城鎮化是堅持以“人”為主體，著眼于農民、農村和農業的更好發展，力圖改變過去只重規模擴張、不重內涵的城市建設模式。廬江縣在積極推進新型城鎮化建設進程中，有得天獨厚的區位優勢，作為省會城市合肥南部副中心的標準實施城市規劃、建設和管理，城鎮化建設的水平和質量都有大幅度提高。通過深入調查，分析數據，對廬江縣城鎮化進程中面臨的功能弱化、資金匱乏、環境惡化、土地征用問題突出等困境進行研究和分析。提出了要從科學的規劃編制入手，對新型城鎮化建設中的土地、資金等各要素進行規范實現城鎮化科學發展。

關鍵詞：新型城鎮化；工業化；廬江縣；

中圖分類號：F4 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-08-00-03

一、新型城鎮化的含義

“城鎮化”一詞出現晚于“城市化”，這是中國學者創造的一個新詞匯，1991年，經濟學家辜勝阻使用并拓展了“城鎮化”的概念，1999年中共第十五屆四中全會正式采用了“城鎮化”一詞，這是近50年來中國首次在最高官方文件中使用“城鎮化”。中國官方提出的城鎮化概念有中國特色，它與城市化有一定差別，城鎮化包括城市化，同時希望突出中小城市和中心鎮的地位。但在一般意義上，可以認為這是同一個概念。

2007年，學界開始討論“新型城鎮化”概念，試圖與過去只重規模擴張、不重內涵的城鎮化相區別，并且與十六大報告提出的“新型工業化”概念相呼應。到2010年，這一概念被政府所普遍接受，中共十七大曾明確提出，中國要“走中國特色城鎮化道路，促進大中小城市和小城鎮協調發展。形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極”。

“新型城鎮化”是堅持是指堅持以“人”為城市主體，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化。新型城鎮化的“新”就是要為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，力圖改變以往片面重視城市規模和空間擴張的城市建設模式。

二、廬江縣探索新型城鎮化建設的成就

廬江縣城鎮化建設步伐從2009年開始加速，隨著國家戰略規劃的調整，“中部崛起”戰略、“皖江城市帶”承接產業轉移規劃的相繼提出，泛長三角的經濟輻射和帶動作用的凸顯，為廬江縣的發展帶來了大好機遇，廬江縣與合肥市距離僅68公里，尤其是2011年安徽省的行政區域規劃調整，廬江縣劃歸合肥市管轄，使廬江的城鎮面貌發生了翻天覆地的變化。

（一）城鎮化水平不斷提高：廬江縣2004年——2010年城鎮化率從24.0%提高到39.8%，平均每年提高1.25個百分點，從2011年——2013年，廬江縣城鎮化率快速發展，從41.5%提高到45.5%（數據來源于廬江縣歷年政府工作報告）平均每年提高2個百分點，均高于安徽省以及全國平均增速。

（二）城鎮化質量不斷提升：產業結構調整是發展經濟，實現國民經濟可持續增長的動力和源泉。當前廬江縣不斷加大產業結構調整，淘汰低水平工業生產，努力發展第三產業。2012年，一、二、三產比重由上年的25.9：40.6：33.5調整為23.5：44.4：32.1，二產比重提高3.8個百分點，其中：工業比重提高4.6個百分點，工業對GDP增長的貢獻率提高2個百分點。產業結構顯著優化，第二產業比重由低轉高，如圖所示，從2010年到2012年相比，廬江縣三大產業的生產總值增長中，第三產業的地區生產增長速度最快為11.9%。第三產業帶動了一定就業人數的增加，2011年新增城鎮就業崗位2.9萬個，下崗失業人數再就業1.2萬人。2012年新增城鎮就業崗位9000多個，城鎮登記失業率控制在4%以內。（數據來源于廬江縣政府工作報告）。

（三）居民生活水平逐年提高：2012年，全縣城鎮居民人均可支配收入達15007元，增長14%；農民人均純收入達8074元，增長16.1%。在城鄉居民收入雙提高的同時，農村居民收入增速比城鎮居民收入增速快2.1個百分點，城鄉居民收入相對差距逐步收窄。由表3可知，2008年，廬江縣農村居民家庭恩格爾系數為38.57%，2012年，農村居民家庭恩格爾系數為35.80%，呈現逐年下降趨勢，可見，近幾年來，廬江縣城鄉居民的生活水平均有提高。

（四）城鎮基礎設施建設不斷完善：廬江縣把加快城鎮化建設列為推動經濟和社會發展全局的主體戰略，2011年投入資金72億元用于集鎮建設，新農村建設持續開展，整治村莊233個。農村美好家園創建有力推進，沿湖沿路和主要交通干線周邊環境得到連片整治。城鄉基礎設施不斷完善，新建農村道路1362公里，改造危橋30座，完成交通建設投入6.1億元；興修各類水利工程2828處，完成水利建設投入5.5億元；完成電網建設投入4.5億元。2012年“重大項目建設年”活動實施百個億元以上項目，入圍安徽省“861”項目61個、完成投資77.8億元，列入合肥市“1346”項目78個、完成投資94.1億元，完成年度農網改造升級工程。建成通村公路30公里，改造危橋14座。

三、廬江縣新型城鎮化發展道路上的困難

（一）城鎮功能弱化嚴重：有形成自己的支柱產業，如表格4所示，2012年廬江縣各鎮基本單位情況，排名靠后的金牛鎮、白湖鎮、湯池鎮、樂橋鎮第一產業單位數量少且規模工業總產值低，實際上只是城鎮黨政機關辦公的所在地、簡單的商品交換集散地，主要以為周圍農村提供商品交換、物資集散等為職能，二、三產業欠發達，進入城鎮的農民就業和生計難以保障制約城鎮化發展。較低的工業化水平是城鎮化建設過程中最致命的障礙因素之一。

多數城鎮規模過小，功能殘缺，對各生產要素的聚集效應差，缺乏投資和就業的吸引力，一般認為，小城鎮人口應為5萬人以上鎮區人口應達到50%左右才能產生一定的聚集效應。2012年，廬江縣現有18個鎮人口來看，人口在10萬以上的就只有廬城鎮（146800人）和白湖鎮（101516人），人口在5萬以下的有5個，這類城鎮受規模限制，對周圍農村的經濟輻射能力有限。

（二）城鎮建設資金匱乏：城鎮政府一直承擔著投資主體的重任，需要承擔從基礎設施到公用事業，從生產生活設施到各項社會服務設施等所需各項資金。現行稅收體制下，財政用于城鎮基礎設施的資金主要是城市維護建設稅、土地占用稅、市政公用設施配套費和增容費、土地使用權有償轉讓收入及融資等，從廬江縣實際運行情況看，2012年廬江縣城建稅收為3786萬元，除去日常維護外，用于城建新上項目的資金很少。而鎮政府除了確保黨政機關運轉所需經費之外，沒有多余財力用于城鎮公共設施建設2012年樂橋鎮、柯坦鎮因為沒有支柱產業，工業總產值低，相應地財政收入分別只有547萬元、1025萬元而財政支出1089萬元和1038萬元，政府入不敷出，沒有多余財力用于城鎮公共設施建設，加上缺乏有效的投融資機制，城鎮建設資金嚴重匱乏，基礎設施難以配套，各方面環境長期得不到改善，嚴重影響了城鎮建設的進程。

（三）土地征用問題突出：隨著新型城鎮化的進一步向前推進，土地越來越稀缺耕地面積不斷減少，成為城鎮化進程中的最大隱憂之一。城鎮化規模進一步擴大，侵占耕地成為必然趨勢，帶動了巨大的土地需求，沖擊和侵蝕一再被強調的“18億耕地紅線”，截止2011年全國保有耕地18.2476億畝，安徽省人均耕地面積0.0960公頃，而廬江縣2011年耕地面積72834公頃，而當地各鎮總人口1185786，人均耕地面積只有0.0614公頃，低于全省的平均值。

土地征用矛盾突出，最大的受害者是失地農民。拆村并居，無數村莊正在消失，廬江縣2013年政府工作報告提出要培育建設17個中心村，整治20個永久性居民點的目標，這就意味著有更多的農民要“被上樓”，土地征用與“拆村并居”導致農民失地失業失養。土地征用補償政策傷害農民現實利益，現有的土地補償政策實行集體和農戶兩級補償，許多征地補償款在集體截流后實際到達農民手中的數額已經很少。

（四）生態環境逐漸惡化：廬江縣小城鎮建設基礎差，起點較低，在小城鎮的發展過程中，隨著城鎮的自我擴張、大中城市企業向小城鎮的轉移，一些小城鎮注重近期效益，在產業篩選、主導產業培育等方面，缺乏長期設想，帶來一系列的環境問題。主要表現在：一是，小城鎮環境保護規劃工作滯后，沒有做到與經濟建設、城鎮建設同步規劃、同步實施。廬江縣柯坦鎮有大棚蛋鴨之鄉之稱，養殖業在給當地帶來經濟效應的同時，也帶來了養殖場周圍環境的惡化，周圍村莊臭氣熏天。鴨子的養殖要靠近水源，所以過去清澈的池塘、河流都被污染了。2013年，華東首家10萬只標準化蛋鴨養殖基地在柯坦鎮開建，該基地占地面積188.7畝，如果沒有做好相應的環保措施，對周圍環境的破壞可想而知。二是污水集中處理、垃圾無害化處理等環境基礎設施建設落后，城鎮功能不健全，導致生活污染日趨嚴重。如在樂橋鎮，有些居民樓由于建造時間久，沒有配套的生活污水處理設施，污水直接排入附近的水塘。

四、廬江縣新型城鎮化發展的對策建議

（一）科學編制廬江縣總體規劃和各鎮具體規劃：一是，按照規劃先行的理念，以及新型城鎮化“生態、文化、和諧、精致”的要求，編制城鎮總體規劃、城鎮體系規劃、村莊建設規劃和城鄉統籌發展規劃；因地制宜，突出特色，科學配置大小城鎮的規模，協調城鎮之間的關聯度，統籌發展，爭取城鎮化建設效益的最大化和成本的最小化；二是合理規劃城鎮布局，協調區域平衡發展。充分考慮城鎮間分工明確、布局科學、城鄉互補、資源共享、協調發展的城鎮體系和空間格局，避免重復建設而造成土地、資金及人力、物力等資源的嚴重浪費。

（二）創新城鎮化建設投融資機制：城鎮建設和管理最大的制約因素是資金。在現行稅收體制下，鎮一級財政體制不能完全獨立，收入上繳縣財政，支出由縣財政撥給，使鎮級財政無力來辦鎮發展和建設上的事情。所以，要逐步改變當前僅僅依靠政府投資的城鎮建設投資機制，建立和完善政府投資、民間資金和外資三輪驅動的多元化投融資機制，開辟出一條“以地生財、以財建鎮、以鎮招商、以商帶農”的新路子。一是建立縣政府對重點城鎮建設的財政扶持機制，幫助城鎮政府走出城鎮建設啟動資金嚴重缺乏的困境。二是設立城鎮建設專項基金及信貸擔保基金，從城鎮國有土地使用權出讓轉讓收益中集中安排一定數量的資金，用于城鎮基礎設施建設的貸款貼息和擔保。三是堅持誰投資誰所有、誰管理誰受益的原則，按市場化運作機制，鼓勵民間投資者投資城鎮收益性公用設施建設。

（三）強化產業結構演變對城鎮化的支撐：工業化與城鎮化相互制約、相互促進。沒有工業化，城鎮化就如無源之水；沒有城鎮化，工業化也就失去了載體和動力。 “十二五”時期，廬江縣城鎮化的最主要動力是大規模承接產業轉移，依靠工業規模擴張來推動城市規模擴張，以工業化帶動城鎮化。一是繼續堅持“工業立縣”的經濟發展戰略，加強工業載體建設，對縣經開區進行擴區規劃，加快標準化廠房建設，完善提升燃氣、供電、通信和污水處理等配套設施，著力打造基礎設施完善日臻完善的工業承接平臺和產城一體化的工業新城。二是大力培育和發展小城鎮支柱產業。從本鎮的區位、資源、經濟基礎等實際情況出發，以市場需求為導向，選準適合自身實際的經濟發展路子，形成少數有特色、有規模的主導產業。三是堅持農業產業化經營、鄉鎮企業發展、小城鎮建設三位一體的發展戰略。廬江縣作為農業經濟比重較大的縣域，城鎮建設應大力發展農產品加工、服務業，走以農興鎮，以鎮促農的路子，以農業產業化帶動城鎮化

（四）規范農村土地流轉方式：新型城鎮化必然意味著更多農村人口通過就地集中方式轉移到城市，以便釋放土地資源進行商業化或機械化運作實現規模效應。當下土地流轉方式有三種，一種是20世紀80年代的，在村內農戶、親戚朋友間流轉，發展至現在的農戶承包地向農民互助社、合作社流轉；第二種形式是“建設用地指標異地流轉”，就是利用國家土地占補平衡政策，鼓勵村莊在新農村建設過程中，對新村莊實施統一規劃和建設，對舊村莊進行統一整理和改造，以節約土地；第三種是資本下鄉整合農民土地，土地向農業資本集中。當下，第二種流轉方式對守住18億畝耕地紅線意義重大，而爭議較大的是第三種流轉方式，雖然能夠加快農業現代化，提高規模效應，但是有很大風險，對國家糧食不安全；對弱勢小農造成傷害；小農大規模離開土地后，可能會出現數千萬農民工失業和無法返回家園的局面。[1]

（五）完善生態環境保護配套設施建設：加強城鎮污染綜合治理和生態環境系統建設，首先，建立和完善城鎮排水系統，加快建設和完善生活污水集中處理、生活垃圾無害化處理、自來水、清潔能源、集中供熱、衛生廁所等環境基礎設施，積極推行清潔生產，創建舒適的人居環境和城鎮創業環境。其次，堅持低碳城市與低碳鄉村共同發展，探索低碳城市化道路 。低碳城市化是以低碳理念推進城市化進程的新型模式，低碳城市與低碳鄉村是低碳城市化不可或缺的“一體兩面”，低碳經濟的空間載體。為此，必須牢固樹立科學發展理念，搞好低碳城鄉規劃，積極構建低碳生產體系、生活方式和消費模式，制定符合低碳發展要求的激勵政策，建立促進低碳發展的干部考評機制，以此實現城鄉經濟的“綠色轉身”，走出一條符合安徽省情的低碳城市化道路。

參考文獻：

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[5]趙玉紅，陳玉梅.我國城鎮化發展趨勢及面臨的新問題[J].經濟縱橫，2103，（1）

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[8]謝倩.河北省農村城鎮化問題研究 [D].河北農業大學，2012

（安徽大學江淮學院院級科學研究項目資助 項目代碼：2012SK1004）