對行政組織立法與行政行為立法的區別與聯系

摘要：學術界早在很久以前就對行政立法的原則、宗旨、程序、法律效力等法律問題進行了深刻的研究，而對行政立法的類型與趨勢，往往各執一詞，眾說紛紜。這不僅阻礙了行政法學的進一步繁榮與發展，也不利于行政法在立法，執法，司法等方面工作的開展。筆者在這里想提出一種新的立法趨勢，換言之，就是以一個新的視角分類所有的行政法律法規，即對行政行為立法與對行政組織立法。

關鍵字：行政組織立法；行政行為立法；行政法類型化

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2014）09-0043-01

一、問題的提出

在行政法學這一法律部門中，對行政立法的分類無外乎這幾類：（1）按照行政立法權的來源劃分包括一般授權行政立法和特別授權行政立法。（2）按照行政立法的主體劃分包括中央行政立法和地方行政立法。（3）按照行政立法的內容目的劃分包括執行性、補充性、試驗性立法。

長期以來，由于對行政行為的立法與對行政組織的立法并沒有系統的研究和探討，因此在實踐中對其的理解是比較混亂的。在筆者看來二者的關系相當微妙。《中華人民共和國警察法》與《中華人民共和國治安管理處罰法》二者之間的關系就是一個最好的例證。二者從涉及的適用范圍、程序、種類、規制對象等方面不盡相同，但并不代表二者沒有任何聯系，二者最主要的聯系在于，治安管理處罰只能是由公安機關依照法律的規定適用，這是國家賦予公安機關的專屬權力，其他國家機關，社會團體，企事業單位，均不能適用治安管理處罰。[1]而警察法規制的對象正是即將進入國家公安系統的警察，其中的聯系則體現在行使權力的主體上。換句話說，正是由于有了警察法的隊伍建設，才有了治安管理處罰的行使行政權的主體。在這里，筆者只是淺略引證，在后文會有詳細的闡釋。

二、行政立法在行政行為與行政組織上的基本理論

（一）行政行為與行政組織的涵義理解

行政行為，在行政法學上是一個較為廣泛的學術用語。它不僅在一些大陸法系國家（如德國、西班牙）作為一個法律用語而存在，而且已被英國和美國作為一個學術概念。該用語在我國自八十年代初正式使用以來，已被學界廣泛采用和認同。

行政組織，從傳統行政法上說，行政組織是一種國家規定的組織，享有從事管理公共事務的權能。同時也有其他學者認為行政組織不僅指行政機關的組織體制也包括行政機關的運用形態，即“政府行政”與“組織形態”的結合。行政機關與行政主體之間雖然聯系密切，但在不同的領域。

（二）對行政行為的立法與對行政組織的立法基本理解

行政行為是我國行政法學體系中基本的法律概念，對行政行為的研究一直是學術界爭相研討探索的內容。其中以應松年為主編、馬懷德為副主編的《行政行為法—中國行政法制建設的理論與實踐》一書中對行政立法權與司法權提及“自然界與人類社會是具有二重性的，其中存在著一定的過度時期……”[2]這充分解釋了國家行政機關在行使行政執法權的同時，可以進行“準司法”的活動，同樣的，對于行政行為的立法，可以依據不同的行政行為類型對應不同的行政行為法，將行政行為類型化，更有利于行政權的實施與執行，保障行政相對人的合法權益。

對于行政組織的立法，從現代意義上來看，除了中央行政組織法與地方行政組織法外，還包括涉及其他行使職權的組織和人員的法律。隨著社會的發展，改變了行使行政權力主體，法律機構以外的其他社會行政機關行使行政權，也屬于行政組織的立法范圍。

三、對行政行為立法與對行政組織立法的聯系與區別

（一）對行政行為立法與行政組織立法的聯系

1.行政行為法行為主體資格由行政組織立法規制

正如我上文所提到的，對行政組織的立法是針對行政組織內部的結構、組成、權限。不僅包括在中央或是在地方的行政組織法、還包括擁有行政職權組織的法律、規范行政機關編制的法律和公務員法等。而對于行政行為法的實施主體即行政主體，其中包括行政組織。

2.行政行為法行為主體職權由行政組織立法規制

對行政組織立法不僅規制了行政行為法主體資格和類型，同時還規制了行政行為法主體的職權。如在《中華人民共和國警察法》第六條中規定了人民警察的職權包括稽查違法犯罪活動、維護社會秩序、管理交通、開展消防、管理各種違禁品、維護國家安全、約束警察權力、管理境外人口、在法治大環境中開展監督工作等。正是由于以上的十四條職權，可以作為治安管理處罰法的一種權力援引，法律賦予了行政組織這些權利，通過每一個特定的行政行為表現出來，并依照每一個特定的行政行為法具體實施自己的行政職權。

（二）對行政行為立法與行政組織立法的區別

1.對行政行為立法與行政組織立法立法目的與宗旨不同

提起立法目的與宗旨，就不得不提及立法目的的二個層次。第一個層次是一般的目的，是需要普通的法律來反映其立法意圖。兩種立法均包括在行政法的體系之中，這第一個層次必然包括了行政法律應有的依法行政，合理行政，合法公正合理的價值。立法目的的第二個層次，指的是一個更具體的，一個較小的區域有著自己特定的內容，通常是通過在法律自身的部分進行改善。對行政行為的立法宗旨是保持行政主體與行政相對人之間的動態平衡，保護行政相對人這一弱勢群體。

2.對行政行為立法與行政組織立法適用對象不同

對行政行為立法，顯而易見，它主要規制的是行政行為，是指行政主體行使國家行政權，作出的受行政法律規范調控的，且具有一定法律效果的意志行為。而對行政組織的立法，它規制的是行政組織自己本身。

四、結語

眾所周知，行政行為立法的研究一向都是行政法上的核心，而對于行政組織立法的研究理應放在平等的位置上。因為其與行政主體理論相互依存，互相影響。不容置疑的是，行政主體理論是行政組織立法研究的組成部分。但由于我國的行政主體理論從一開始就想要取代行政組織法的理論研究，因此想做一個行政組織法的綜合研究變得更加困難。然而我認為，現在行政立法的趨勢是類型化的區分行政行為的立法與行政組織的立法，理解和把握二者之間的區別與聯系，使其更好地在整個行政法體系發揮各自的作用正是筆者此次討論研究的意義所在。

參考文獻：

[1]張弘，劉樂國著：《治安管理處罰法基礎理論》，遼寧大學出版社，第53-57頁。

[2]應松年、馬懷德主編：《行政行為法—中國行政法制建設的理論與實踐》人民出版社1992年版。

作者簡介：白墨（1990-），女，遼寧營口人，遼寧大學13級法律碩士 （法學）。