水電站建設征地中存在的問題及對策探析

摘要：水電站建設征地過程中，不同行業間對地類的認定存在較大差異，造成數據不統一，給用地報批帶來難度，制約工程建設進度。本文以金沙江觀音巖水電站為例，探析相關行業主管部門在征地調查中存在的問題及對策，為進一步完善水電站建設征地、補償及報批等工作提供參考。

關鍵詞：水電站；建設征地

水電站建設征地有著面積大，調查時限長，參與部門多，實物指標量復雜等特點。在水電站建設征地及補償、報批中，由于移民、國土、林業規劃設計單位不同，進場調查時段不同，以及行業間用地規劃不同或規劃不銜接等問題，導致水電站建設同一征地范圍內，設計單位編制的技術報告中各地類、面積相差較大，造成各行業主管部門認可數據相互矛盾，移民概算稅費計列不足，土地補償與實際使用性質不符等一系列問題，直接關系到國家、集體和個人的利益，影響到項目的建設、發展和經濟效益，嚴重的還將影響到電站移民的整體穩定。因些，做好水電站征地調查工作意義重大。下面以金沙江觀音巖水電站建設征地為例，探析水電站征地工作中存在的問題和對策。

1 征地中存在的問題

1.1用地范圍內，行業間認定的土地使用性質不一致

水電站樞紐區移民實物指標調查永久征收土地范圍為水利水電規劃設計總院審定的施工總布置專題報告所確定范圍。但國土部門在對項目建設用地預審中，為落實“十分珍惜和合理利用土地、切實保護耕地”的基本國策，會對樞紐區施工總布置進行優化，核減永久用地面積，核減部分土地作為臨時用地，待建設結束后復墾歸還土地所有權人。如觀音巖水電站施工總布置確定的樞紐區永久用地范圍面積共217.9公頃，項目土地預審時樞紐區永久用地被核減面積51.31公頃，核減幅度為23.5%。導致施工總布置確定的部分永久用地被國土主管部門認定為臨時用地。

1.2造成土地補償與實際使用性質不對應

觀音巖水電站就移民概算中永久征收耕地補償倍數按16倍年產值進行補償；而臨時征用土地期限為8年，臨時征用耕地按8倍年產值進行補償。實際補償中，被核減的“臨時用地”仍然按施工總布置確定的永久征收土地進行補償。造成實際補償被征地移民補償費與土地實際使用性質不對應的問題。

1.3土地調查工作重復

水電站建設征地調查過程中，已經要求林業、國土部門派人參與，并區分出征地范圍內25度上以坡耕地，調查成果經過張榜公示、確認、并征求地方政府意見，最終形成調查結果。但是調查的結果得不到林業部門和國土部門的認可。因為林業部門報批中認可的是附合資質的林業調查規劃院進行的調查，國土部門認可的是行業進行的土地勘測定界成果中的地類及面積，報批組件時也要進行征地范圍、地類、面積的公示及補償方案的聽證工作，針對征地范圍內25度坡耕地也還要編制專題報告并經國土部門審定。導致土地調查中相同工作，不同行業按各自要求重復調查，造成人力、物力、時間的浪費。

1.4同地類數據出處多樣，難以統一

電站建設征收土地大多存在移民安置規劃報告、國土部門建設用地勘測定界報告、林業部門征占林地可行性報告中相同地類，數據不一至。原因在于數據來源于不同的調查責任單位，調查的組織、調查時段不同，并存在行業區域規劃調整、不銜接和對地類認定不統一等問題，導致各行業調查數據相互矛盾，結論不一，甚至大相徑庭[1]。觀音巖水電站移民安置規劃報告中征收土地面積5374.5800公頃（其中耕地1074.3133公頃，園地878.0667公頃，林地1161.9867公頃）；在《建設用地勘測定界報告》中，征收土地總面積為5291.7729公頃（其中耕地1090.7689公頃，園地816.4252公頃，林地1102.9265公頃）；而《征占林地可行性報告》中，林地總面積為2242.8504公頃。

1.5地類認定矛盾突出，移民概算偏差較大

由于行業主管部門對地類的認定不一，造成移民概算中計列的耕地開墾費繳納面積與國土部門實際要求繳納的面積不一至，林地計列的森林植被恢復費也存在相同問題，導致實際繳納金額與概算金額差異較大。就觀音巖水電站移民概算計列森林植被恢復費為10946.24萬元，而實際繳納林業部門金額為19243.03萬元，超概算金額8296.79萬元。

2 對策分析

2.1行業主管部門提前介入，確定用地范圍

施工總布置及審查時，及國土部門專家提前介入，落實基本國策，按照國土相關政策，針對施工總布置進行土地專項審查，出具審查意見，結合工程需要優化調整施工總布置。在施工總布置中就能充分體現合理、節約集約使用土地，盡量少占耕地，少占永久用地。施工總布置一經審定后，在項目土地預審時即不再對施工用地范圍進行核減調整，避免了用地范圍前后不統一帶來的矛盾。

2.2工作步調一致，確保數據的統一

按照《水電工程建設征地實物指標調查規范》[2]，移民實物指標調查工作是由項目法人委托的設計單位負責，并且要求國土、林業部門參與；而項目建設用地勘測定界調查工作和林業征占林地調查工作也均是由項目法人分別委托有資質的單位負責，所以各委托工作可同步進行，在移民實物指標調查時，各受托單位可共同組成調查組，相互配合，共同開展工作，做到工作的銜接、對應和數據的基本統一。

2.3確定征地范圍內，不能作規劃調整

水電站在涉及區域省級人民政府下達“封庫令”后，即開展實物指標調查工作，“封庫令”中明確：“自通告發布之日起，電站工程在工程樞紐施工占地和水庫淹沒區內，要停止一切新建、擴建和改建工程項目，不得開發土地，不得新栽種經濟果木和植樹造林。違反上述規定的，搬遷時一律不予補償。故自封庫令下發后，電站征地范圍內應不得再開發土地，改變土地用途，故行業部門也不能再對被征地范圍內行業規劃進行調整。

2.4統一調查標準，強化技術指導

根據各行業規劃標準要求，制定實物指標調查細則，涉及各行業主管部門參與，進行實物指標調查技術培訓，讓每一個調查人員都了解調查的組織形成、調查程序、調查方法、調查內容及可能發生的事情和應如何預防等；對工作人員要求素質高，業務精，工作嚴謹、責任心強；實物指標調查應全面、詳細、真實地反映實物量和權屬所有人，在征地告知、聽證，對實物量的認可、公示等履行了行業規定程序。最終的實物指標量應給各行業主管部門、各行業規劃設計單位、地方政府、業主共同認可確定，不再進行變動，這樣就實現了行業間相同地類數據的統一，同時也避免了工作的反覆。

3 結語

金沙江觀音巖水電站征地、補償、報批過程中存在的問題也是大多水電站存在的共性問題。相關各方如何更好地提前著手，相互配合，變事后處理為事前控制，避免實施過程中的矛盾，為電站依法、合規用地創造條件，值得思考；另外，在水電站建設征地中，如何兼顧行業特點滿足行業要求，又能使行業間相互銜接，具有可操作性，都有待于各方共同探討研究。

參考文獻：

[1]孫海兵.白鶴灘水電站移民實物指標調查問題探討[J]；三峽論壇（三峽文學.理論版），2011，（03）.26-27

[2]DL/T5377—2007，水電工程建設征地實物指標調查規范［S］