改革開放背景下的“體改委”

李江寧

20世紀80年代初期，國家經濟體制改革委員會成立，中國經濟體制改革進入了快速推進的時期。2003年前后各級體改委撤銷，中國經濟發展和社會意識出現轉變，改革速度有所放慢。十八屆三中全會決定成立“全面深化改革領導小組”，標志著改革形成了新的共識，并有望成為強大的改革推動者。

體改委23年的歷程

國家體改委前后大約存續了23年時間。十一屆三中全會奠定了中國改革開放的總路線，但是怎么改革，當時并沒有一個清晰的思路，迫切需要一個高層機構來規劃和協調改革全局。1980年5月，國務院成立國務院體制改革辦公室，國務院秘書長兼任辦公室主任。1982年5月，五屆全國人大決定設立國家經濟體制改革委員會（簡稱“國家體改委”），由國務院總理親自擔任主任。此后，到1990年8月，除1987年至1988年李鐵映擔任主任外，一直是總理兼體改委主任。當時，體改委被賦予了4項任務：理論創新;設計總體方案;協調各方利益;組織試點。1990年9月，陳錦華接替李鵬出任體改委主任。總理兼主任的慣例被打破。但是，體改委的位勢并沒有改變，仍然與計委、經委同處政府組成機構序列最高層次的宏觀調控部門之列。

1998年機構改革，體改委降格，從體改委變成經濟體制改革辦公室（簡稱“體改辦”），退出政府組成序列，人員編制也從200人壓縮至不到90人。隨后的5年，體改辦的聲音日漸衰微，主要做國務院交辦的一些與改革有關的調研項目，包括棉花流通體制改革、供銷社體制改革、小城鎮改革以及整頓藥品市場流通秩序等各方面內容。

2002年11月，最后一任體改辦主任王岐山赴海南任省委書記。2003年3月，體改辦并入發改委，結束了歷史使命。各地方體改部門，大多數也于2004年撤銷，人員有的并入發改委，有的到了政府研究室，有的到了金融改革辦公室。

體改委是一面改革旗幟

20世紀80年代初，體改部門成立時的政治環境與今天決然不同。雖然十一屆三中全會已經召開，但計劃經濟的思想依然根深蒂固。那時候，不要說市場經濟，就是說有計劃的商品經濟也可能犯政治錯誤。當時地方改革搞得最有聲勢的是四川和安徽。安徽改革成績最大的是以小崗村為代表的農村聯產承包責任制，四川改革最突出的是擴大企業自主權。這些改革起初受到了廣泛的批評和質疑。當時中央不可能自上而下部署這些改革，一是拿不準，二是中央部門層面的阻力更大。鄧小平的態度就是“不爭論，允許試”。

四川省委書記到北京任國務院總理后，面對眾多老領導、老同志，面對依然激烈的姓資姓社的爭論，急需理論家的支持，急需新生力量的支持。于是國家體改委便應運而生，總理親任體改委主任。除兼任領導外，國家體改委還聚集了一大批長期在經濟部門工作的高級別領導和理論權威，如廖季立、安志文、童大林、薛暮橋、馬洪、董輔礽、蔣一葦、吳敬璉、林凌等都是體改委的成員或顧問。隨后不久，周小川、樓繼偉、郭樹清、張維迎、曹遠征等改革開放后畢業的年輕的經濟學人也加入體改委。體改委實際成為改革的一面旗幟，具有很大的影響力。

時任總理經常請體改委的專家們對一些改革試點研究、指導、總結，形成改革建議。如蔣一葦、林凌對首鋼承包制改革的跟蹤總結。著名的巴山輪會議，實際上也是由國家體改委組織召開的。會議邀請了包括耶魯大學教授、諾貝爾獎獲得者托賓，匈牙利科爾內等一批世界級專家;中國國內很多頂級專家也參加了，如薛暮橋、馬洪、劉國光、吳敬璉、周叔蓮等。巴山輪會議的成果，對沖破計劃經濟的思想束縛，樹立商品經濟乃至后來的市場經濟觀念起了極大的推動作用。

研究設計改革大方向

30多年前中國改革剛開始時，自稱是“摸著石頭過河”。但實際上，當時的改革不僅僅是“摸石頭”，也找方向和基本思路。從十一屆三中全會“有計劃的商品經濟”到十三大“國家調節市場，市場引導企業”，其實就是改革總方向的頂層設計。改革設計需要組織，單靠某個人或者某個一般的機構是難以完成的。國家體改委是當時層次最高的機構，匯集了一大批經濟專家。體改委又是一個全新的利益超脫的部門，于是就成為那一時期中國改革大方向設計的主要組織者之一。

1986年4月，國務院經濟體制改革方案研討小組成立，組長為國務院副總理田紀云，辦公室主任是體改所所長高尚全。辦公室下設財稅、外貿、金融、企業等組，配套改革方案在8月份的北戴河中央財經小組會上獲得了批準。1987年10月，時任國家體改委主任李鐵映提出開門搞規劃，委托了8個課題組，研究經濟體制改革三年、五年、八年中期規劃，又稱“三五八規劃”。負責人分別來自中國社科院、北京大學、國務院農研中心、國家計委等。到課題結題時，李鵬已成為體改委主任。1988年6月1日，體改委召開經濟體制改革中期規劃研討會，李鵬到會聽取課題組匯報。1988年7月，國家體改委規劃司將各家成果編輯成《中國改革大思路》一書出版。20多年后，吳敬璉回憶這段經歷時，仍然對這種開門設計總體改革方案的做法贊賞有加，認為這些討論“為1993年11月中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制改革若干問題的決定》打下了堅實基礎”。

體改委不僅研究整體改革方案，對一些重要方面的改革，如股份制、承包制、價格改革、市場體系建設、流通體制改革、財稅體系改革等都提出過改革方案。價格改革，從“計劃為主”到“調放結合”、“雙軌制”到“價格闖關”，體改委起了很大作用。雖然1988年的“價格闖關”因為時機和方法選擇不當而失敗了，但價格改革的方向是正確的，其后也慢慢取得很大成功。

當然，當時大力推動改革的不僅僅是體改委，還有中共中央書記處農村政策研究室、國家經委等。農研室主任杜潤生被稱為“中國農村改革之父”，從1982年到1986年連續5年參與主持起草了著名的5個“中央一號文件”，對于家庭聯產承包責任制在中國農村的推廣和鞏固發揮了重要作用。在國有企業改革方面，當時的國家經委也發揮了很大作用，例如，20世紀80年代初企業放權讓利、兩步利改稅，20世紀80年代中期企業承包制，20世紀90年代的現代企業制度試點等，都主要是由國家和地方各級經委、體改部門共同推動的。

自下而上與自上而下的漸進改革

與今天的改革相比，當時對改革的鼓勵主要來自中央，而改革的具體行動，主要從基層的某一個點開始。有的試點，實際上一直得到了最高層的支持，例如農村家庭聯產承包責任制、股票市場的建立等。有的試點是中央直接抓的，例如經濟特區和沿海經濟開放區。深圳經濟特區的優惠政策和沖破計劃經濟大膽改革，吸引了一大批港澳資金和全國各地的創業者，創造了經濟飛速發展的奇跡。起到了很好的示范效應，極大地推動了全國的改革開放。

當時的中國，大江南北、各行各業的改革積極性遠遠超過今天，人人都想改革，誰改革誰是英雄好漢。承包大王馬勝利、浙江海鹽襯衫廠廠長步鑫生、天津大邱莊禹作敏等都以改革而名噪一時。公務員辭職，教師下海，也比比皆是。比如著名的“萬通六君子”潘石屹、馮侖、王功權、易小迪等大都是從體制內單位辭職下海的。其中的馮侖，還曾在體改所工作過。一些改革并不是什么人部署、什么人推動的，也沒有引起特別大的爭論，例如蘇南鄉鎮企業的發展、珠三角的“三來一補”等。特別是鄉鎮企業的發展，從蘇南起步，很快就在全國形成燎原之勢，成為中國經濟增長的重要力量。鄧小平欣喜地稱之為“異軍突起”。

與蘇聯東歐改革不同，中國改革被稱之為“漸進式改革”，例如價格逐步放開，先有鄉鎮企業增量改革，再有國有企業存量改革。實際上這主要是后來的總結，當時改革者并沒有這種漸進式改革的“頂層設計”。當時中央高層設計的改革著力點主要還是放開搞活國有企業，但現在看并沒有取得明顯的效果。后來，鄉鎮企業、“三來一補”企業發展壯大起來，擠占了國有企業的市場，導致國有企業大面積虧損，這才逼迫國有企業實行了更深刻的產權改革和現代企業制度建設。

地方體改委的主要成就

當時，中國幾乎所有的省級政府和地市級政府都成立了體改委，縣級政府多數也成立了獨立的體改委機構。但是，除了深圳等少數地方，大多數時間地方體改委的地位作用無法與國家體改委相比。因為價格改革、財稅改革、金融改革等是中央政府的事情，地方沒有自主權，機構改革等也主要是上行下效。但很多地方體改委卻推動了中國歷史上非常了不起的一項改革，這就是國有中小企業的產權改革。其中，最有代表性的就是陳光領導的山東諸城股份合作制改革。1992年9月20日，諸城決定在全市進行股份合作制改革，到1994年7月第一步改制工作就全面完成了。為了避免政治上的批評，諸城改革采取了全體員工購買股份的辦法，取名叫股份合作制改革，自我宣傳是集體經濟的一種形式。就是這樣，諸城改革仍然引來了全國范圍很多嚴厲的批評。山東省委和省政府對諸城改革非常支持，1994年到1998年在山東省體改委的具體組織下，山東省委和省政府連續4年召開中小企業改革經驗交流會（工作會）。1988年的工作會，時任山東省委書記吳官正親自到會部署改革。山東諸城改革，可以說是那個時期全國國有企業改革最有影響的事情，全國各地紛紛到諸城考察學習。到2003年年初國務院國資委成立時，全國大部分地方的國有中小企業多數已經完成了產權退出的改革。

地方體改委主抓的另一項改革是股份制（股份有限公司）改革試點。上海證券交易所、深圳證券交易所成立后，一段時間內地方股份公司的上市推薦和額度分配主要由體改部門掌握。這也幾乎是體改部門歷史上唯一一項行政審批權。正是這一審批權，讓江蘇、四川、西安等省市當時的體改委主任因此受賄判刑。可見，一旦有了審批權，改革工作者也難以逃脫權力尋租的魔咒。這也是新設立的全面深化改革領導機構應該借鑒的一個教訓。

國家體改部門與地方體改部門于2003年、2004年先后退出了歷史舞臺。撤銷體改部門有各方面原因，當時很多部門都進行了調整，體改部門人數減少、職責弱化是逐步演化的。所以，這些體改部門的人，當時也沒有覺得有很多不妥。10年過去之后，面對很多改革工作的停滯，很多人又感慨體改委撤早了。其實，主要的問題也不在于體改委撤不撤，如果沒有改革的意識、改革的勇氣和智慧，體改委不撤又會怎樣呢？

（本刊編輯部節選自2014年第2期《山東師范大學學報》（社科版），題目為編者所加）