國際農(nóng)產(chǎn)品追溯方式的經(jīng)驗與啟示

李圣軍

近年來，在政府和企業(yè)推動下，我國農(nóng)產(chǎn)品追溯體系逐步建立，但由于處于初期階段，還有很多不完備的方面。因此，借鑒國際農(nóng)產(chǎn)品追溯方式經(jīng)驗，對完善我國追溯體系，具有積極意義和作用。

國際農(nóng)產(chǎn)品追溯方式的主要經(jīng)驗

在發(fā)展階段、消費(fèi)習(xí)慣、生產(chǎn)模式等多種因素影響下，農(nóng)產(chǎn)品追溯體系相對完善并切實(shí)發(fā)揮作用的國家基本都是發(fā)達(dá)國家，且不同國家或地區(qū)具體采取了不同的追溯模式?？傮w看來，國外農(nóng)產(chǎn)品追溯方式主要有以下經(jīng)驗。

法律保障完善。國外尤其是發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品追溯均有一套相對完善的法律體系，覆蓋農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到零售終端的各個環(huán)節(jié)，但大多從食品安全的角度，政府僅提出明確的追溯要求及實(shí)施期限，具體由企業(yè)去實(shí)施，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管和督察。此外，國外與追溯相關(guān)的法律會根據(jù)不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行修改完善。比如，歐盟在《食品安全綠皮書》的基礎(chǔ)上又出臺了新的《食品安全白皮書》;美國的《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》也經(jīng)過多次修改，最近一次修改在2011年1月份;日本《食品衛(wèi)生法》從1947年制定到現(xiàn)在，僅1995年以來就修改了十多次。

全產(chǎn)業(yè)鏈追溯。農(nóng)產(chǎn)品整個產(chǎn)業(yè)鏈條的任何環(huán)節(jié)都有可能發(fā)生質(zhì)量安全問題，因此，國外農(nóng)產(chǎn)品追溯大多采取了“從農(nóng)田到餐桌”式的全產(chǎn)業(yè)鏈追溯，并且在法律中予以明確。如美國《生物反恐法案》，實(shí)行從農(nóng)場到餐桌的風(fēng)險管理。歐盟《食品安全白皮書》，牽涉整個食物鏈，覆蓋所有食品部門。而且，歐盟甚至將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投入品也納入追溯范圍，比如農(nóng)作物生產(chǎn)過程中的化肥、農(nóng)藥投入品，畜產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的飼料、獸藥等。

追溯與質(zhì)量保障措施融合。追溯的核心是將農(nóng)產(chǎn)品全產(chǎn)業(yè)鏈的質(zhì)量安全信息進(jìn)行批次整理和鏈條合成。發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在建立農(nóng)產(chǎn)品追溯體系的過程中，大多采取了追溯與質(zhì)量安全保障措施相融合的措施。GAP（良好農(nóng)業(yè)規(guī)范）、GMP（良好操作規(guī)范）、HACCP（危害分析及關(guān)鍵控制點(diǎn)）等質(zhì)量安全管理技術(shù)體系均明確了影響質(zhì)量安全的關(guān)鍵點(diǎn)，并建立了有效的信息采集系統(tǒng)，而追溯同樣需要采集質(zhì)量關(guān)鍵控制點(diǎn)的質(zhì)量信息，兩者的融合可以解決追溯難以采集質(zhì)量信息和各項質(zhì)量安全保障措施難以超越環(huán)節(jié)的缺陷，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，更有效地保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。比如美國，基于企業(yè)已建立的GMP和HACCP等管理體系，經(jīng)過第三方認(rèn)證，便可建立追溯體系。

追溯系統(tǒng)全國統(tǒng)一。在農(nóng)產(chǎn)品全國流通甚至全世界流通的經(jīng)濟(jì)格局下，各國農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)建設(shè)大多采取“全國統(tǒng)一”的模式，在節(jié)省成本的同時，提高了追溯信息采集和查詢的準(zhǔn)確性、及時性、規(guī)范性和可信性。雖然國外追溯系統(tǒng)在全國統(tǒng)一建設(shè)推進(jìn)的同時，建設(shè)模式并不完全一致。比如荷蘭由協(xié)會負(fù)責(zé)建設(shè)推廣，法國則由政府食品主管部門負(fù)責(zé)國家數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和維護(hù)，但總體上，國外發(fā)達(dá)國家統(tǒng)一建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，均有法律保障，并由政府親自推進(jìn)或扶持協(xié)會大力推進(jìn)。

畜產(chǎn)品追溯先行。由于國外發(fā)達(dá)國家的追溯系統(tǒng)大多起源于“瘋牛病危機(jī)”，同時國外肉品消費(fèi)以“牛肉”消費(fèi)為主，因此，國外農(nóng)產(chǎn)品追溯大多從畜產(chǎn)品開始，尤其是從“肉牛”開始，這與肉牛生產(chǎn)的規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化水平較高，追溯難度較小也有一定的關(guān)系。主要的追溯模式均為生產(chǎn)環(huán)節(jié)通過“耳標(biāo)”記錄生產(chǎn)轉(zhuǎn)欄信息，流通環(huán)節(jié)通過信息采集，明確來源、去向及主體信息。最近幾年，隨著追溯系統(tǒng)的發(fā)展和消費(fèi)者的認(rèn)可，追溯范圍逐步向種植業(yè)和水產(chǎn)業(yè)擴(kuò)展。

以農(nóng)場或合作社為建設(shè)基礎(chǔ)。國外農(nóng)產(chǎn)品可追溯系統(tǒng)建立的基礎(chǔ)都是大型生產(chǎn)經(jīng)營主體，由于生產(chǎn)主體規(guī)模差異較大，歐美和東亞地區(qū)又有所不同。歐美國家追溯系統(tǒng)的建立是基于大型企業(yè)和大型種植園建立的，尤其是大型農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)成為追溯系統(tǒng)的建立者、實(shí)施者和引導(dǎo)者;日本、韓國等東亞國家或地區(qū)在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)條件下，大多基于“農(nóng)協(xié)”建立追溯系統(tǒng)，以減少追溯成本，提高追溯信息采集的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和信息化水平。

處罰明確且嚴(yán)厲。明確且嚴(yán)厲的處罰是保障追溯系統(tǒng)持續(xù)運(yùn)行的關(guān)鍵，國外處罰方式主要有兩種：一種是法律明文規(guī)定處罰，一種是取消政府補(bǔ)貼資金。如美國法案規(guī)定，任何人如果故意違反《食品、藥品和化妝品法案》有關(guān)“摻雜”和“錯誤標(biāo)簽”食品的規(guī)定，將處10年以下監(jiān)禁或并處罰款;在民事處罰方面，罰金最多則可達(dá)到750萬美元。而芬蘭則規(guī)定，一旦發(fā)生農(nóng)場畜產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題或信息記錄缺失問題，政府則會以消減或取消公共補(bǔ)助資金的方式給生產(chǎn)者予以懲戒，而政府補(bǔ)助資金在農(nóng)場收入中占的比重在四分之一左右。

當(dāng)前我國農(nóng)產(chǎn)品追溯存在的問題

我國目前主要有兩大農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)：一個是農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)入手建設(shè)追溯系統(tǒng);一個是商務(wù)系統(tǒng)，從農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)入手建設(shè)追溯系統(tǒng)。從追溯品種角度，我國的農(nóng)產(chǎn)品追溯主要集中在“肉”和“菜”兩個方面，結(jié)合國際農(nóng)產(chǎn)品追溯模式和國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品追溯現(xiàn)狀，我國農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)建設(shè)主要存在三個方面的問題。

追溯法規(guī)不到位。與國外農(nóng)產(chǎn)品追溯有法律保障不同，從法律角度看，我國目前沒有一部專門針對農(nóng)產(chǎn)品追溯的法律。在“法律”層面，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品安全法》作為我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的兩個大法，均未要求建立農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng);唯一提到追溯的是《動物防疫法》，第十四條要求“加施畜禽標(biāo)識，實(shí)施可追溯管理”。在“條例”層面，只有《生豬屠宰管理條例實(shí)施辦法》第十九條提出“生豬定點(diǎn)屠宰廠應(yīng)當(dāng)建立質(zhì)量追溯制度……”在“部門規(guī)章”層面，《畜禽標(biāo)識和養(yǎng)殖檔案管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品包裝和標(biāo)識管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地證明管理辦法》《農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志管理辦法》均提到建立追溯系統(tǒng)。在國務(wù)院發(fā)的各種“通知”中，也多次提到要建立農(nóng)產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，但均沒明確具體的建設(shè)要求和懲罰措施。最近，商務(wù)部門從推進(jìn)“肉菜追溯”的角度，出臺一系列規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，但離法律還比較遠(yuǎn)，約束力有限。

追溯鏈條不完整。我國食品安全監(jiān)管堅持的是“分段監(jiān)管”為主、“品種監(jiān)管”為輔的原則，各職能部門從自身分管環(huán)節(jié)出發(fā)，建立了一系列追溯系統(tǒng)。比如農(nóng)業(yè)部門圍繞生產(chǎn)環(huán)節(jié)，建立了四個追溯系統(tǒng)，分別為全國種植業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量追溯體系、動物標(biāo)識及疫病可追溯體系、水產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯體系、農(nóng)墾追溯體系，四個追溯體系追溯模式、數(shù)據(jù)庫、信息采集標(biāo)準(zhǔn)皆不相同，根本無法互聯(lián)互通。商務(wù)部門從屠宰、流通環(huán)節(jié)入手，建立了“肉菜流通追溯體系”，又獨(dú)自確立一套追溯模式、信息采集標(biāo)準(zhǔn)和中央數(shù)據(jù)庫。不同追溯體系彼此分割，成為一個個“信息孤島”，這與國外“全產(chǎn)業(yè)鏈”追溯和全國統(tǒng)一追溯的模式截然不同。

追溯機(jī)制不協(xié)調(diào)。在“分段監(jiān)管”模式下，“部委追溯”導(dǎo)致的結(jié)果就是“環(huán)節(jié)追溯”，在農(nóng)產(chǎn)品追溯過程中，難以發(fā)揮協(xié)調(diào)聯(lián)動作用，也不易統(tǒng)一追溯標(biāo)準(zhǔn)和信息采集標(biāo)準(zhǔn)，影響了追溯工作的開展。

當(dāng)前我國肉菜追溯還處于試點(diǎn)階段，存在各種問題是正常的，但對于試點(diǎn)中出現(xiàn)的問題，需要及時采取措施予以解決，否則，追溯體系覆蓋面越大，后期完善的成本將越高。

完善我國農(nóng)產(chǎn)品追溯體系的措施

借鑒國際農(nóng)產(chǎn)品追溯的經(jīng)驗，結(jié)合我國農(nóng)產(chǎn)品追溯存在的各種問題，目前，我國農(nóng)產(chǎn)品可以從以下方面完善追溯體系建設(shè)。

出臺追溯法律。根據(jù)目前的農(nóng)產(chǎn)品追溯現(xiàn)狀，建議由國家食品安全委員會牽頭，負(fù)責(zé)制定一部專門的追溯法律，明確追溯模式、責(zé)任劃分方式，統(tǒng)一追溯標(biāo)準(zhǔn)、財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確定數(shù)據(jù)采集內(nèi)容、數(shù)據(jù)采集方式，制定嚴(yán)厲且具有可操作性的懲罰措施，為基層追溯建立部門和執(zhí)法部門開展肉菜追溯工作提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)，解決農(nóng)產(chǎn)品追溯建設(shè)阻力大、建而不用、使用難以持續(xù)或設(shè)備挪作他用的問題，為追溯系統(tǒng)高效建設(shè)和持續(xù)使用保駕護(hù)航。

打通追溯鏈條。在“分段監(jiān)管”的模式下，在整合目前各追溯系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，打通追溯鏈條。首先，整合各系統(tǒng)的追溯軟件，尤其是信息采集軟件，實(shí)現(xiàn)信息采集的互聯(lián)互通，防止信息的重復(fù)采集;同時，要創(chuàng)新信息采集方式，通過中間件或接口的方式，實(shí)現(xiàn)追溯系統(tǒng)與企業(yè)管理系統(tǒng)的對接，防止企業(yè)同時運(yùn)行兩套系統(tǒng)，提高信息的采集效率，降低信息采集成本。其次，建立全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，在現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，通過開發(fā)中間件，打通各個數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)全國、全產(chǎn)業(yè)鏈農(nóng)產(chǎn)品追溯數(shù)據(jù)的集中化，開啟中國農(nóng)產(chǎn)品追溯的“大數(shù)據(jù)”時代。建議由食品安全委員會負(fù)責(zé)建立并維護(hù)全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，保證數(shù)據(jù)安全。

理順追溯機(jī)制。在現(xiàn)有追溯機(jī)制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)追溯數(shù)據(jù)的“統(tǒng)一采集、統(tǒng)一傳輸、統(tǒng)一存儲”，建立“數(shù)據(jù)共享、平臺單設(shè)”的追溯機(jī)制，基于全國統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，各部委根據(jù)自己的監(jiān)管職責(zé)，設(shè)置功能模塊，研發(fā)應(yīng)用平臺，利用數(shù)據(jù)庫開展智能化監(jiān)管，對數(shù)據(jù)進(jìn)行集中利用，自動發(fā)現(xiàn)存在的各種潛在問題，鎖定問題產(chǎn)品的來源、去向和責(zé)任人，服務(wù)于企業(yè)召回和政府確責(zé)。同時，即使發(fā)布各種食品安全問題，也要將食品安全問題解決在萌芽狀態(tài)，降低食品安全問題的危害程度和危害面。

（作者：新疆吐魯番地區(qū)開發(fā)性金融合作辦公室主任，博士后）

責(zé)任編輯：許 ? 海