控煙立法 利益博弈法難立

陳沙沙

“全國吸煙人數超過3億，15歲以上人群吸煙率為28.1%，7.4億非吸煙人群遭受二手煙危害，煙草消費帶來了沉重的疾病負擔。”12月10日，在國家衛生計生委召開的新聞發布會上，新聞發言人姚宏文談道。

2014年，我國控煙立法取得較大進展。從《廣告法》中涉及煙草條款的修訂，到近期《公共場所控制吸煙條例》征求意見稿發布;從3月深圳經濟特區控制吸煙條例正式實施，到11月《北京市控制吸煙條例》表決通過。

至此，控煙立法從地方層面上升到國家層面，將覆蓋全國控煙立法盲區，公共場合全面禁煙得到了物質經費保障和考核制度保障。

誠然，控煙早已不是一個新鮮的話題，喊了這么多年，吸煙人數和煙草銷售數量不減反增，地方控煙條例也是“雷聲大雨點小”。但回溯漫漫控煙路，業內多數專家認為中國控煙事業迎來多年以來最大的政策支持。

“與虎謀皮”般的博弈

發布會上，姚宏文談道，我國每年死于吸煙相關疾病的人數達136.6萬人，約10萬人死于二手煙的“暴露”導致的相關疾病。“我國是世界上最大的煙草生產國和消費國，也是受煙草危害最嚴重的國家之一。”

據中國控煙協會提供的材料顯示，研究表明，如不采取有效措施，我國到2030年，歸因于煙草使用導致相關疾病的死亡人數將突破300萬人，將給國民經濟的可持續發展和醫療負擔帶來“井噴”式的災難。

“在公共衛生這個問題上，必須政府多管才行。因為市場對公共衛生問題是沒有興趣的，市場是追逐利潤的。”中國政法大學衛生法研究中心特邀研究員于秀艷說。

然而，在煙草成為嚴重影響我國公共衛生問題之時，由于立法緩慢、政企合一的煙草體制，中國控煙進程始終步履蹣跚，控煙目標逐一落空。

在中國預防科學院原副院長、新探健康研究發展中心常務副主任、控煙專家吳宜群看來，各地煙霧繚繞與煙草業的強烈干預不無關系。“這是與虎謀皮啊。”

據《民生周刊》記者了解，這場雙方從不避諱的博弈由來已久，甚至可追溯到2003年我國簽署世界衛生組織（WHO）《煙草控制框架公約》（下稱公約）之時。

吳宜群告訴記者，公約本身是要求煙草廣告“全面禁止”。但在公約翻譯成中文的過程中，被煙草業代表“動過手腳”，將“全面”翻譯成了“廣泛”。

她舉證，在由國家煙草專賣局組織課題組編寫的《〈WHO煙草控制框架公約〉對案及對中國煙草影響對策研究》（下稱“雙對”）一書中，多次提到煙草業對公約譯本的影響。

書中提到：2003年3月，公約通過后，我國政府代表團承擔了公約中文文本的審校工作，“雙對”課題組所屬資料翻譯組組長趙百東博士作為國家煙草專賣局代表參與了全部審校過程，建議將英文文本中的“should”和“comprehensive”分別對應的中文譯為“宜”和“廣泛”，該建議被我國政府代表團采納。

“‘雙對’把他們怎么轉變手法繼續擴張煙草市場、采取怎樣的策略削弱或淡化公約的影響和盤托出。”在吳宜群看來，“廣泛”與“全面”，一詞之差存在本質性的差別，致使此后履行公約時，對煙草廣告是限制而不是全面禁止。

“煙草廣告一直不絕于目。”吳宜群舉例，北京西站南廣場就高掛著云南紅塔集團的巨幅廣告牌。

另據中國控煙協會于2013年對煙草廣告、促銷和贊助行為進行的為時100天的監測，共發現煙草企業開展了149起煙草贊助活動，涉及22個省、直轄市。

為了修正當年的“錯誤方向”，在今年《廣告法（修訂草案）》征求意見之初，控煙界鉚足干勁，奔走呼吁，希望全面禁止一切形式的煙草廣告、促銷和贊助，從而履行公約和《中國煙草控制規劃（2012～2015）》的要求。

“《廣告法》20年沒有修訂了，特別是煙草廣告這一部分，如果不搭上車，又不知道要多少年了，它一直誤導青少年，誤導我們的吸煙者。”中國控煙協會常務副會長許桂華向記者談道，應將“全面”寫進條款，不給煙草業留任何可乘之機。

針對控煙專家的呼吁，今年4月，中國煙草學會在北京召開《中華人民共和國廣告法（征求意見稿）》研討會。

與會煙草專家認為，廣泛禁止煙草廣告符合實際，建議保持目前相關條款表述不變。而全面禁止煙草廣告，隨意增加我國承擔的義務，將有損國家利益。

法制化加快與壓力同在

很多受訪控煙專家認為，圍繞《廣告法》修訂中關于煙草的爭議，折射出控煙立法一直進展緩慢的壓力。

吳宜群將博弈難解的根源指向體制，國家煙草專賣局與中國煙草總公司是兩塊牌子一套人馬，是一種既當運動員又當裁判員的特殊經營管理體制。

“這種政企不分的體制，國家煙草專賣局實際上主要是在維護煙草行業的利益，不可能有強烈的控煙愿望。” 中國疾控中心原副主任、協和醫學院教授楊功煥對此表示贊同。

雖然，目前已有10多個城市頒布了控煙的地方法規，但公共場所禁煙依然有令難行。比如，1996年元旦，合肥市開始施行《合肥市公共場所禁止吸煙規定》，可18年來，合肥市沒有為此開出過一張罰單。

為了推進控煙成效，多年來，控煙界一直千呼萬喚一部全國性的控煙立法。此前，只有2011年原國家衛生部發布的部門規章——《公共場所衛生管理條例》實施細則的第18條對公共場所吸煙有所限制。

11月24日，《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》（下稱條例），向社會公開征求意見。作為第一部禁止在所有室內公共場所和部分室外區域吸煙的全國性法規，這個送審稿引起公眾廣泛關注。

同時，送審稿公布后，專家和公眾開始產生相似擔憂，一些實際困難可能會阻礙這一法規的順利實施，決策者需要有充分考慮，做好相應的制度設計。

在12月10日衛計委召開的發布會上，中國政法大學教授劉莘直言，關于條例執法主體就產生很多疑問，控煙的問題也是屬于九龍治水的情況，這是控煙的關鍵，如果設計得不好，就將變成一個“流產”的事情。

她進一步說道，就目前中國的控煙而言，包括當前正在征求意見的條例，是把整個控煙工作截出了一段。它是一個公共場所的控煙條例，也就是說種植煙草、煙價、稅等，在公共場所控煙部分還都沒有包含在里面。

有專家提出，應采取經濟杠桿措施來達到控煙目的。姚宏文談道，世界上公認的最具有成本效應的控煙措施是提高煙草的稅收和價格，這也是世界衛生組織推薦的最為有效的單項控煙策略。

“當前，我國正在深化財稅體制改革，這為實施提稅控煙的措施提供了難得的歷史機遇。國家衛生計生委將與有關部門積極配合，研究制定相關的措施，努力推動提高煙草制品的稅收和價格，更好地維護公眾健康。”姚宏文說。