用“有效治理”理念改進產品質量安全政府監管

陳超

摘 要：面臨日益嚴峻的產品質量形勢，“有效治理”理念為政府產品質量監管工作指明了改革方向。用“有效治理”理念確定產品質量監管目標、完善監管運行機制、考評和監督監管工作，最終形成政府、社會、市場、公民多元共治。

關鍵詞：有效治理 ?產品監管 ?監管機制 ?制度設計

中圖分類號：F304 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）11（b）-0179-02

近年來，面臨日益嚴峻的產品質量形勢，政府監管部門一直在探索如何才能走出一條具有中國特色的、行之有效的產品質量監管工作之路。在我國進入全面建成小康社會的關鍵階段，黨的十八大提出了“有效的政府治理”概念，為政府質量監管工作指明了改革方向。

1 用“有效治理”理念確定產品質量監管目標

國內外學者的研究中，政府治理依然是一個不斷發展、更新的概念。政府治理是指在市場經濟條件下政府對公共事務的治理，由治理理念、治理結構、運作方式與過程所構成的三位一體的有機框架或網絡。正如去年在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》》中提到的：政府作為公權力的代表，必須具有清晰的職能定位，優化的組織結構，高效的行政管理方式，通過良好的制度設計實現政府的公信力和執行力，進而形成法治政府和服務型政府。由此看出，有效的政府治理，首先需要治理目標的科學確定。明確治理目標，找準職責定位，抽象出監管的核心和價值，讓監管工作更加專業化和本位化，是實現有效政府治理的第一步。目標不明確，既有可能造成“監管缺位”，商業侵犯公眾利益;也有可能造成“過度監管”，損害市場機制活力。

國家質檢總局提出“抓質量、保安全、促發展、強質檢”12字方針，其產品質量監護人角色具有多層次性，并同時擔當提高市場績效和維護公民權利、促進社會正義兩項責任。監管目標越多，有限的政府資源不能充分運用到本位的監管責任上，尤其在目前的國情背景下，容易被地方政府的經濟發展目標、企業追求利潤最大化目標所左右，偏離本位監管，更有可能權力尋租、腐敗滋生。同時，也對衡量、監督政府監管的有效性帶來了難度。

質監部門曾提出“人民質檢”理念，這本身就為質監工作解決了定位問題，質監工作就是為百姓把好質量關口、守住安全底線，就是要解決群眾反映強烈的突出問題，真正滿足百姓的質量安全需求。明確了定位才知道哪些應該做，哪些不是我們該做的。其一，三中全會提出：最大限度減少政府對微觀事務的管理，充分發揮“扶持之手”和“無為之手”在資源配置中的重要作用。為此要擺正位置，處理好質監與企業、社會和市場的關系，產品質量安全的主要責任必須由生產企業來承擔，監管機構應該承擔監督不到位的責任。其二，要協調質監目標與當地政府經濟發展目標、企業發展目標的關系，以確保產品安全和公眾健康為首，其次才是促進地方經濟和企業發展。只有明確了優先次序，才能提高監管工作的獨立性、可信性，降低相關方的干預，從而促進監管職能的良性發揮。其三，讓監管工作更加本位化、專業化，比如，產品質量安全標準的制定、風險分析和預警交由專家委員會來制定，監管機構可以只承擔監督、支持和評價的作用;產品檢驗檢測的角色應該走專業化、市場化的道路，科學技術不是行政權力所擅長的領域，解決與此相關的質量安全問題，社會權力的作用應得到充分發揮等。要想把好產品質量關，正確履行職責，必須要把該放的權力放開、放到位，該管的事情管好、管到位。

2 用“有效治理理念”完善監管運行機制

全會公報中提到，實現有效的政府治理必須創新行政管理方式，優化政府組織結構，完善決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。完善產品質量安全監管的運行機制，可以從監管組織形式、監管制度設計兩個方面借鑒“有效治理”理念。

這幾年，產品質量安全監管形式變革頗多，先是2012年國家質檢總局取消垂管，改為地方政府分級管理體制，再是食品監管職能從質檢總局劃走，成立國家食藥總局。國家在不斷的探索努力，以期找到高效的監管方式。但是，不論采用什么樣的監管方式，“獨立性”和“可問責性”都應當是最基本的原則。只有這樣，監管機構才可以擺脫政治干預和行政影響，客觀、公正地行使監管權。同時，監管部門的權利來源應遵循法律保留和授權明確性原則，法律應明確監管機構的地位、監管原則、監管目標、監管職能、監管權利等問題，為監管機構的存在與運行提供合法性依據，也為問責提供依據。

對監管機構來說，監管制度設計對實現監管目標至關重要。但是，很多監管部門在進行監管制度設計時，既存在“拍腦袋”的現象，又存在受部門既得利益驅使問題。我們以影響深遠的“三鹿奶粉”事件為例，三鹿既是全國免檢產品，又是中國名牌產品，也獲得了生產許可，每年接受著監管部門的監督，為什么還會發生如此的嚴重的食品安全事件。通過政府公信力獲得的榮譽沒有把控住利益的誘惑，免檢制度、名牌評選、生產許可這些監管制度有效性從何體現。還有名噪一時的電子監管網建設，即使不談濫用行政權力和限制競爭的問題，這種監管方式的出臺是否經過了充分的論證。

有效的監管制度設計，必須以制度能夠實現監管目的為根本，至少應該考慮兩個方面：一是對自身的制度設計、制度運行、制度實施效果、制度缺陷等有效認知;另一個是對監管對象的有效認知。質監部門首先應該根據科學的監管制度設計原則，重新梳理目前的監管法律法規和監管制度。在法律法規方面，修改不適合新形勢的、管不好或者不應該管的有自身利益驅動的條款，從根本上解決問題。在監管制度方面，要重點審查實施效果，找出問題缺陷，該取消的取消，該修改的修改。我們以生產許可制度為例，作為產品質量監管的兩大制度之一，施行已經20余年，對保障產品質量安全發揮了重要作用。但是這項制度畢竟是計劃經濟時代后期制定，隨著市場經濟發展新形勢和加快建設社會主義法治國家新要求，其弊端逐漸凸顯：比如現行的管理目錄制度存在缺陷，缺乏相關產品正常的進入、退出機制;“兩級審批、三級管理”造成基層監管存在困難，發證和證后監管脫節;生產許可對產品生產要求不嚴謹等問題。十八界三中全會中指出：政府管理要由事前審批更多地轉為事中事后監管，實行“寬進嚴管”，國外“備案制”等產品監管方式值得我們借鑒。endprint

3 用“有效治理理念”考評和監督監管工作

古人云：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。在國家倡導“創新和改善政府管理、有效的政府治理”的大背景下，眾多的政府機構都在搞改革，搞創新，但卻忽略了再好的監管方式方法只有在執行中才能體現其作用。很多的監管部門由于資源有限，習慣以文件貫徹文件，上下疲于應付，流于形式。監管部門要樹立“有限政府”理念，監管資源有限，應把主要精力放在行使公共權利、代表公共利益、提供公共服務、承擔公共責任上，而不是有利益才管，不承擔責任就管，該管不該管的都管。

制度要規范運行，職責要落實到位，有效監督非常關鍵。監管部門表現出來的公利人的性質主要是在外在制度約束之下產生的，一旦外控疲軟，則更易于表現出“經濟人”的行為，從而影響公平、公正、高效的監管。為此，要規范制度的運行流程，建立健全對制度執行過程和執行情況的監督機制，建立健全問責機制，拓寬監督渠道，整合監督力量。監督不僅要有自上而下的監督，更要加大制度的社會公開力度，保障公眾的知情權、監督權。

對產品質量監管工作的評價考核，要堅持以人為本、結果導向、客觀主觀相結合的原則，推動監管改進，提高監管效率。近年來，產品安全事故頻發，關鍵是沒有把消費者的利益和健康放在優先考慮的位置，往往擔心問題暴露后，影響相關產業生存發展，影響政績，也往往習慣掩蓋問題，導致小事拖大。對產品質量監管工作的評價，應以監管結果為主要考核指標，而不是在工作總結中提到的“出動執法人員多少人次，查處違法案件多少件，罰沒多少款項、取締和停產了多少違規生產企業等”總結監管成績。結果導向可以不斷提高監管行為的“自利性”與“公利性”的一致程度，追求監管實效，進而成為改進監管模式及監管流程的原動力。產品質量安全監管的有效性作為公共產品，必須要接受公眾的評判，以百姓“滿意度”作監管工作有效性的考量尺度，這樣可以反映監管部門的服務對象和相關利益群體的愿望和要求，克服績效評估公開性、透明度不夠，缺乏社會監督的弊端。

新一屆政府執政以來，我們可以看出，政府改革的方向是國家治理體系和治理能力的現代化，全面打造一個既有中國特色又順應時代潮流的現代政府，建設一個“法治政府和服務型政府”。在市場經濟發展和政府管理體制改革的大背景下，身擔產品質量安全監管職責的質監機構，政府控制和管理的觀念必須讓位于規范、調控和服務的觀念，管理的觀念應及時轉變為治理的理念，既要正確履行政府職能，優化政府組織結構，又要在政府、社會、市場、公民個人之間形成合作與良性互動，最終實現多元共治，真正擔負起產品質量安全的監護人角色。

參考文獻

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