論行政訴訟檢察監督中的“三權”關系

文◎劉卉

論行政訴訟檢察監督中的“三權”關系

文◎劉卉*

在行政訴訟檢察監督活動中，涉及到行使法律監督權的檢察機關，行使審判權的審判機關，實施行政行為的行政機關，權益受到具體行政行為影響的公民、法人和其他組織。這四方所代表的既包括檢察權、審判權、行政權等三種公權力（簡稱“三權”），也包括公民、法人和其他組織等私權利。研究行政訴訟檢察監督中的檢察權、審判權和行政權等公權力之間的關系，有利于更加明晰地了解行政訴訟檢察監督的基本構造，進一步準確地把握檢察機關的行政訴訟監督職能、范圍和方式，以及由此決定的檢察機關應當享有的訴訟權利與應當履行的訴訟義務。

一、行政訴訟檢察監督屬性分析

（一）行政訴訟檢察監督體現了監督的法律屬性

行政訴訟檢察監督是一種法定監督。檢察機關只能在法律規定的范圍內行使法律監督權，不能逾越自己的權力范圍，并應遵循法律規定的監督手段和程序進行監督。同時，法律監督是法律監督機關的法定職責，法律監督機關如果放棄對法律實施情況的監督就是失職；行政訴訟檢察監督是一種專門監督。檢察機關是行使訴訟監督的特定機關。在行政訴訟中，檢察機關依據法律授權按照法定程序，對行政訴訟活動依法進行檢察以及督促糾正違法的專門性國家活動，其監督的專業優勢是不可替代的；［1］行政訴訟檢察監督既是一種程序監督，又是一種實體監督。它既享有行政訴訟活動程序意義上的監督權，監督行政訴訟過程是否合法，又享有實體意義上的監督權，監督行政訴訟裁判是否正確;行政訴訟檢察監督權既獨立于行政審判權，也獨立于行政訴訟當事人。檢察機關參與訴訟，其身份、地位應是訴訟監督人，它的地位是獨立的，不依附于人民法院、當事人和其他訴訟參加人。它既對包括行政機關在內的當事人的訴訟行為進行監督，也對法院的審判進行監督；行政訴訟檢察監督是一種強制監督。行政訴訟檢察監督是以國家強制力作為后盾的、直接作用于行政訴訟活動的監督。被監督主體無權拒絕監督。行政訴訟抗訴監督具有程序上的強制性。如人民檢察院的抗訴必然啟動再審程序。

（二）行政訴訟檢察監督屬性還基于行政訴訟制度的基本原理和規則而具有一定的特殊性

1．集中體現了人民代表大會制度下審判權、檢察權與行政權“三權”分權與制衡原理。行政訴訟制度是審判權制約行政權的產物，通過訴訟以防止行政權被濫用；而支撐檢察機關及其檢察官得以產生和存在的靈魂，是檢察制度主要體現著對公共權力（主要是審判權和警察權）的分權和制約。這說明現代意義的行政訴訟制度與檢察制度蘊涵著相同的精髓，即分權、制衡以及對權力的監督和救濟原則。［2］行政訴訟檢察監督作為檢察制度與行政訴訟制度兩者相結合的結晶，涉及到審判權、檢察權與行政權三種國家權力的劃分與分配，帶有憲政屬性。

從憲法規定來看，檢察權一直具有權力制衡功能。但是，基于歷史思維慣性，人們對檢察機關始終強調的是“公檢法”一體的社會控制功能，而忽視了社會主義制度下檢察權的“權力制衡”的功能。隨著社會穩定和法制統一，過于強調檢察權社會控制功能的舊觀念，已經不適應社會主義市場經濟和民主政治的發展。必須及時更新觀念、與時俱進，讓檢察權回歸“權力制衡”的本源——通過對行政權和審判權的監督，實現權力制衡，保障公民權利，促進社會民主。［3］因此，完善集中體現檢察權、審判權、行政權“三權”制衡關系的行政訴訟檢察監督制度，有利于實現制度效益的最大化，是加強中國監督體制的有益突破。在行政權極度濫用和行政不作為嚴重兩現象并存的今天，也具有更強的現實意義。

2．對行政訴訟原告權利處分限制性與行政訴訟被告權力處分限制性的監督。行政訴訟的對象是具體行政行為，具體行政行為是公權力行為，公權力的行使理應立足于公共利益保護相對人利益，公權力的違法行使不僅侵害私益也往往放棄公益。行政訴訟是關于行政權這種公權力行使的合法與否的爭議，當事人無權就行政權行使問題進行處分，法院也不得進行自由裁量。這樣一來，當行政訴訟原被告的處分權侵害到國家和社會公益，或者嚴重侵害其他公民的權益時，檢察機關應及時對其進行充分而有效的干預，限制原被告任意行使處分權。

《行政訴訟法》第1條明確規定其立法宗旨和行政訴訟目的。這也應當成為行政訴訟檢察監督的目的。即檢察機關對行政訴訟實行法律監督來保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。

二、行政訴訟檢察監督下“三權”與行政檢察監督下“三權”的區別

與行政訴訟檢察監督相聯系的還有一個“行政檢察”概念。行政檢察是指檢察機關監督公共行政的制度與活動。［4］行政檢察監督內涵豐富，外延寬廣，與行政訴訟檢察監督是不能等同的兩個概念。因而行政訴訟監督下“三權”與行政訴訟檢察監督下“三權”也有區別。認清行政檢察監督下公權力之間的關系，將有助于更好地理解行政訴訟檢察監督下的“三權”關系。

筆者認為，行政檢察監督包括行政抗訴制度、行政公益訴訟制度、對行政活動的檢察監督和職務犯罪偵查中的行政法作用。［5］行政抗訴制度與行政公益訴訟制度即為行政訴訟檢察監督制度?，F在我們來看看不屬于行政訴訟檢察制度的其他兩方面行政檢察監督內容。

第一，對行政活動的檢察監督。其一，對基于行政秩序需要而限制或剝奪公民人身自由的行政措施進行監督。在勞動教養制度未廢除之前，勞動教養檢察監督是檢察機關直接監督上述行政活動的典型代表。2013年12月28日全國人大常委會通過了關于廢止有關勞動教養法律規定的決定，這意味著已實施50多年的勞教制度被依法廢止。但仍然有一些特定行政活動，包括戒毒、收容教養，以及今后的違法行為矯治等基于行政秩序需要而限制或剝奪公民人身自由的行政措施，有待納入檢察機關直接監督的范圍。其二，行政執法與刑事司法的銜接機制。2001年7月，國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第14條規定：“行政執法機關移送涉嫌犯罪案件，應當接受人民檢察院和監察機關依法實施的監督?！贝撕?，檢察機關商同有關部門研究行政執法與刑事司法相銜接的具體措施。完善行政執法與刑事司法的銜接機制，有利于監督行政機關的行政處罰行為，防止“以罰代刑”。

第二，職務犯罪偵查中的行政法作用。職務犯罪通常被認為是純粹的刑事問題。但職務犯罪構成在理論上不同于一般刑事犯罪。普通犯罪是違反公民義務的行為，職務犯罪違背的是公法上的義務。刑事責任是公法責任的一種形式。檢察機關對職務犯罪進行偵查，承載著法律監督和保障行政法統一實施的功能。［6］職務犯罪偵查既是檢察制度的重要內容，又是法治行政的一部分。

在上述兩方面行政檢察制度內容中，就公權力之間的關系來說，主要只涉及檢察權和行政權之間的關系。新中國創建之初，1954年憲法和1954年《人民檢察院組織法》規定檢察機關對行政機關擁有一般監督權。1979年《人民檢察院組織法》取消了人民檢察院的一般監督權。理論和實務界一些人由此否認檢察權對行政活動的直接監督。然而，1982年憲法規定了人民檢察院是國家的法律監督機關，并未限定人民檢察院的職權范圍，從憲法效力而言，這就為檢察機關行政執法監督權提供了憲政基礎。實際上，1979年的《國務院關于勞動教養的補充規定》就確立了人民檢察院對勞動教養這一特定行政活動實施監督。過去二十年我們基本回避對檢察權與行政權直接監督與被監督關系的研究，今后，應從檢察權作為獨立的國家權力角度出發，整體考察檢察權與行政權之間的關系。如在不影響行政效率的前提下，加大對行政處罰行為的檢察監督力度，允許檢察機關利用現代技術手段通過直接同步查詢重大行政執法信息，在行政執法環節防范“以罰代刑”。又如，從保障公權力（特別是行政權力）正常運行角度研究職務犯罪刑事政策走向。檢察機關查辦職務犯罪案件之后，應當以建議或者案件移送等方式督促恢復法律秩序，解決與職務犯罪有關的行政決定的效力問題，督促追究有關人員的行政責任或紀律責任。

三、行政訴訟檢察監督中的檢察權與審判權、行政權的關系

行政訴訟檢察監督中的公權力包括審判權、行政權和檢察權?！叭龣唷标P系，具體而言，是指審判權與行政權，檢察權與審判權，檢察權與行政權之間的關系。以往的行政訴訟理論研究對審判權與行政權之間的關系（監督與被監督、審查與被審查）已作了充分論述，形成了大量理論成果，并體現在行政訴訟法等相關法律中，如哪些行政爭議能夠成為司法裁判的對象，法院對可審查的具體行政行為能夠審查到什么程度，法院能夠對作為被告的行政機關采取哪些措施等等。在此不再贅述。下面我們主要分析檢察權與審判權、檢察權與行政權的關系。

（一）檢察權與審判權的關系

1.行政訴訟檢察監督的存廢之爭。關于檢察權與審判權的關系，在理論上首先表現為行政訴訟檢察監督的存廢之爭。在2001年最高人民檢察院《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》頒布前后，理論界和實務界對民事行政檢察監督的存廢問題分歧很大。這些觀點大致可分為“維持說”、“改造說”、“取消說”、“完善說”。爭議的焦點集中在以下幾個方面：（1）行政檢察制度是否影響了審判獨立；（2）行政檢察制度是否破壞了當事人之間的訴訟結構平衡；（3）行政檢察制度是否影響了裁判的既判力和終局性；（4）行政檢察監督與案件的不確定性之間是否存在矛盾。在這場學術爭論中，多數學者主張完善、加強行政檢察監督而不是取消對行政訴訟的檢察監督。［7］

強化外部監督，以權力制約權力，是行政訴訟檢察監督制度得以建立的基本法理基礎。審判權作為一種國家權力，也會出現不當行使或濫用，單靠審判人員的自我約束和法院內部的監督機制，顯然不足以保證審判權的公正行使。對行政訴訟進行檢察監督一定程度上能夠形成對審判權力的有效制約和監督，防止司法裁量權的濫用。雖然說借助檢察監督未必能從根本上鏟除這些司法不公與司法腐敗，但是賦予檢察院對法院行政審判活動的法律監督權，會對法院的行政審判活動產生一定的制約作用，既可以增強辦案人員的責任心，也可以對潛在的腐敗司法人員起到強大的威懾作用。

2.檢察權與審判權的合理配置與行使。檢察監督是否會影響乃至破壞行政審判獨立？處理好檢察監督與法院的獨立審判關系的關鍵在于監督權與審判權能得到合理配置和行使，在監督權的有效實施與審判權的獨立行使之間尋求建立一種權力平衡。

行政訴訟檢察監督中檢察權對審判權的監督制衡可以從行政訴訟檢察監督范圍和行政訴訟檢察監督方式兩方面來分析。行政訴訟檢察監督范圍應該包括對人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定，行政裁判執行活動，行政賠償訴訟活動，以及審判活動中審判人員的違法行為。行政訴訟檢察監督方式包括：（1）抗訴，包括上訴程序的抗訴和再審程序的抗訴兩種。一是明確規定接受抗訴的法院，應當直接審理案件并作出裁判，而不能發回重審。二是進一步明確行政抗訴案件的審理期限。三是明確規定只有在提起行政公訴的情況下，檢察機關才有權按照上訴程序提起抗訴。四是再審程序抗訴的法定情形應進一步擴充完善。［8］（2）檢察建議。2013年12月修改后的行政訴訟法規定，地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有本法第八十七條規定情形之一的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；地方各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。

行政訴訟檢察監督中檢察權對審判權的監督是全程監督和強制監督，同時，檢察權在行使過程中也應當克制、理性和審慎，尤其要注意以下三個方面：第一，法律賦予檢察機關對行政訴訟的法律監督權，并不意味著檢察機關就比法院高明，而是權力制衡的制度安排。第二，檢察監督必須尊重審判權威，尊重審判機關的獨立審判活動和判決結果，不得進行任意、不適當的干預。第三，檢察監督并非代替法院對行政案件進行審理，更不是代替法院作出判決。監督手段不會必然導致實體性結果，是否采納，最終的裁判權仍然由法院掌控。

（二）檢察權與行政權的關系

行政訴訟檢察監督中，檢察權對行政權的監督制衡主要表現為提起行政公訴，限制行政訴訟被告非法處分權力，對行政執法機關的檢察建議等三方面。這里詳細談談前兩個方面。

1.提起行政公訴。所謂行政公訴，是指在沒有適格原告的情況下，檢察機關認為行政機關的行為違反了有關法律規定，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，損害國家和社會公共利益，依照行政訴訟程序向法院提起公訴，提請法院進行審理并作出裁判的活動。

二十年前就有學者對行政公訴的特點、依據、作用等問題進行過探討，近年來許多學者也紛紛撰文支持檢察機關有權提起行政公益訴訟，其理論觀點主要有：（1）檢察機關提起公益訴訟主要是基于檢察機關代表公益的特征，公益性作為檢察機關產生和存在的正當性基礎，是檢察機關提起行政公訴的根本理論支撐。（2）在公益訴訟制度比較發達的西方國家，已有較為成熟的檢察機關提起公益訴訟的法律制度，這是很多學者贊成行政公訴的一個重要原因。（3）行政主觀訴訟、現行監督制度、行政主體在維護國家和社會公共利益上具有局限性，而憲法確立的檢察機關的法律地位、行政訴訟法確立的立法目的和基本原則、我國法治的發展進步和正在進行的司法改革等都為行政公益訴訟提供了實施的理據。［9］

基于中國行政訴訟制度的現狀，相當大數量的行政違法行為由于沒有適格原告提起行政訴訟，游離于檢察監督和行政訴訟制度的監督體系之外。從權力制衡角度看，由檢察機關提起行政公訴，通過檢察權和審判權兩種權力的合理運用，發揮司法的政策引導功能和強制威懾功能，實現檢察權對行政權的制約，這是十分必要的，也是完全可行的。

2.對行政訴訟被告權力處分的限制。行政權力背后代表著國家利益和公共利益。在行政訴訟實踐中，行政機關為了息事寧人，逃避法律的追究，以犧牲國家利益為代價，去彌補行政相對人的損失，這種違法行為侵害了國家和社會公共利益。

檢察機關作為國家法律監督機關有權對這種行政違法行為作出反應，這既是對訴訟秩序的監督，也是對行政權的約束。當然，檢察機關對被告處分權的干預應當以維護國家利益和社會公共利益為目的。以行政訴訟中的撤訴為例，被告改變被訴具體行政行為，原告申請撤訴，應當符合下列條件的：（1）申請撤訴是當事人真實意思表示；（2）被告改變被訴具體行政行為，不違反法律、法規的禁止性規定，不超越或者放棄職權，不損害公共利益和他人合法權益；（3）第三人無異議。否則，檢察機關出于維護公共利益的目的，可以依照一定監督程序對被告改變具體行政行為的處分權進行限制。

值得一提的是，在行政訴訟檢察監督中，檢察機關除了做好對審判權、行政權的監督外，還應樹立自覺接受監督的意識。自覺接受監督是檢察機關依法公正地行使監督權的重要保障。實踐中，除自覺接受人大代表、人民監督員、社會輿論等監督外，還應在行政訴訟當中養成接受監督的習慣，在權力行使和行為表現上自覺接受人民法院、當事人和其他訴訟參與人的監督。

注釋：

［1］參見孫謙主編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版第57頁。

［2］胡衛列、馬立東、蔣建國、薛偉宏：《行政訴訟檢察監督機制的完善》，載《國家檢察官學報》2007年第10期。

［3］孫謙：《設置行政公訴制度的價值目標與制度構想》，載《中國社會科學》2011年第1期。

［4］張步洪：《行政檢察基本體系初探》，載《國家檢察官學院學報》2011年第4期。

［5］在法國，檢察監督還包括對精神病院等特殊公共機構的監督。參見施鵬鵬：《法國檢察監督制度研究——兼與中國的比較》，載《暨南學報（哲學社會科學版）》2010年第5期。

［6］同注［4］。

［7］具體參見段厚省、陳佳琦：《民事行政檢察監督改革涉及的三個基本理論問題》，載《華東政法學院學報》2006年第1期；王鴻翼楊明剛：《民事行政檢察的執法理念——兼談民事行政檢察工作中若干有爭議的問題》，載《人民檢察》2004年第8期；邱學強：《論檢察體制改革》，載《中國法學》2003年第5期。

［8］同注［2］。

［9］分別參見陳麗玲、諸葛煬：《檢察機關提起行政公益訴訟之探討：從現實和法理的角度考察》，載《行政法學研究》2005年第3期；歐鴯父：《借鑒與建構：行政訴訟客觀化對中國的啟示》，載《求索》2004年第8期；姜明安：《行政訴訟中的檢察監督與行政公益訴訟》，載《法學雜志》2006年第2期。以上轉引自毛曉寧：《冷清與堅持：改革開放30年來行政訴訟檢察監督的研究回溯》，載《成都理工大學學報（社會科學版）》2011年第7期。

*澳門大學法學院訴訟法博士研究生，檢察日報社理論部主任編輯［100044］