美國裝備采辦法規建設的啟示

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(海軍裝備部,山西侯馬 043002)

美國裝備采辦法規建設的啟示

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(海軍裝備部,山西侯馬 043002)

為適應我國社會主義市場經濟的不斷完善和深入,加強我軍裝備采購法規建設,我們有必要研究美國裝備采辦法規建設情況及特點并從中汲取經驗。美國已建立了比較完善、層次分明和相互配套的裝備采辦法規體系,并用來規范美國裝備采辦管理行為,取得了很好的效益。借鑒美國裝備采辦法規建設經驗對當前我軍進行裝備采購體制改革,制定和完善我軍裝備采購法規制度,建立軍方主導的裝備采購體制具有一定的意義。

裝備 采辦 法規 立法 啟示

美國是一個十分重視法制建設的國家，先立法而后行事，依照法律法規和指令對各項社會活動進行規范已成傳統。在裝備采辦領域依然如此，美國建立了十分完善的國防采辦法規，用來規范美國國防采辦管理行為，取得了很好的效益，同時通過對國防采辦法規持續進行改進，使得國防采辦法規更好地發揮它的作用。隨著我國社會主義市場經濟的不斷完善和深入，以及我軍裝備采購體制改革的不斷深化，裝備采購方式方式從以“計劃為管理方式和手段”的定點采購為主加速向以“合同為主要管理方式和手段”的競爭性采購為主轉變，為適應當前裝備采購的新形勢，必須用法律手段調整國家、軍隊、裝備承制單位在裝備采購活動中產生的各種社會關系，通過建立完善裝備采購法規體系使各項裝備采購工作有法可依，建立和形成符合市場經濟規律的裝備采購運行體制。美國國防采辦法規建設給我國裝備采購法規建設提供了一定的借鑒。

1 美國國防采辦法規建設基本情況

1.1 美國裝備采辦的立法機構

美國十分重視裝備采辦立法，制定了嚴密的法律法規，并設立執法機構，確保裝備采辦有法可依、違法必究。美國實行立法、行政、司法三權分立制度，三權既相互獨立，又相互制約。國會在裝備采辦方面的主要職責就是制定采辦法律、審批采辦預算并監督國防部等行政部門實施采辦法令和計劃項目。總統和政府既要負責依法實施采辦計劃，又要按照國會的特別授權或法律的一般規定對裝備采辦進行行政立法，即制定聯邦政府和部門的具體法規或條例。法院負責調解、裁決裝備采辦工作中在立法或計劃實施過程中出現的立法權爭執或合同糾紛等問題。

1.2 美國裝備采辦法律法規制定情況介紹

1.2.1 國會通過的法律

主要包括:永久性的基本法、年度國防授權法和撥款法、特定的法律或修正案。其中永久性的基本法在《美國法典》第50篇“國防與戰爭”所列的目錄中，與裝備采購有關的法律多達數百個，如《國家安全法》、《武裝部隊采購法》、《簽訂合同競爭法》、《反托拉斯法》、《沃爾什？希利政府合同法》、《誠實談判法》、《購買美國貨法》、《國防生產法》、《國防工業儲備法》、《重要戰略材料儲備法》、《國防采辦隊伍加強法》、《小企業法》等。年度國防授權法與撥款法是對裝備采辦最具約束意義和現實意義的兩項法律，要求裝備采購計劃必須逐年向國會申報，經兩院軍事委員會審議通過《授權法案》，然后再經兩院的撥款委員會審議通過《撥款法案》，經總統簽署后付諸實施。

1.2.2 總統及行政部門頒布的法規

總統是全國最高行政首腦兼武裝部隊總總司令，依法可以頒布行政命令，以行使其權力，此外，總統的行政機構也頒布有關的法規，其中同裝備采辦關系密切的是《聯邦采辦條例》。《聯邦采辦條例》全面系統闡明了包括裝備在內的各類物品和服務項目的方針、政策及其實施細則，是規范國防采辦活動的主要條例，共八章五十三部分，分別對競爭與采辦計劃、簽訂合同的方法和合同類型、社會經濟計劃、簽訂合同的一般要求、特殊類型的合同及合同管理做出規定，并附有征求書及合同條款和有關表格。

1.2.3 國防部制定的規章條例

國防部主要通過制定《聯邦采辦條例國防部補充條例》下達有關指令、指示。其中最為重要的是《國防部第5000.1號指令》和《國防部第5000.2號指令》。其中《國防部第5000.1號指令》規定了美軍所有裝備采辦計劃必須遵循的大政方針和管理原則，重點闡述聯合能力集成開發系統、規劃-計劃-預算-執行過程和采辦計劃管理系統這三大決策保障系統之間的相互關系和合理銜接的問題。《國防部第5000.2號指令》是落實《國防部第5000.1號指令》中各項政策和原則的詳細辦法，強調了采辦計劃全壽命管理概念和階段審定程序。

1.3 美國裝備采辦法規建設的特點

美國強調裝備采辦的法制化建設，通過嚴密的法律法規對裝備采辦進行有效的管理，一方面依靠法律的權威來維護軍隊在采辦活動中的權益，另一方面使裝備采辦人員有章可循、有法可依，杜絕違法亂紀、營私舞弊事件的發生。

1.3.1 重視法制建設,做到事事有法可依

美國十分重視國防科研生產和國防采辦立法，制定了嚴密的法律法規，確保裝備采辦的順利進行。運用法律手段管理裝備采辦成為美國裝備采辦的共識，國會和政府部門都是通過立法來管理和控制國防采辦。

1.3.2 建立層次分明,上下銜接的法規體系

美國裝備采辦的法規體系可分為三個層次:第一層次是國會通過的有關法律，如《國家安全法》、《國防生產法》、《武裝部隊采購法》、年度國法授權法和撥款法等，這些都是采辦的主要法律依據和基本指導方針。第二層次是聯邦政府頒布的有關條例，如《聯邦采辦條例》、行政命令等，這些文件是對國會法律的補充和細化，是采辦工作的行動指南。第三層次是政府各部、局以及三軍總部制定的規章制度，這部分量最大，是采辦具體工作人員的工具書。每個層次的法律或法規其效力不同，下一層次服從于上一層次，國會所立法律或法令居于主導和支配地位，三軍采辦規章要符合國防部采辦條例、指令，國防部采辦條例要從屬于聯邦采辦條例，而聯邦采辦條例的規定則必須遵循國會通過的采辦法令的宗旨與目標。

美國在裝備采辦法規建設上注重頂層設計、總體規劃和統一協調，以此促進國防采辦法規和國家相關法規之間的銜接。按照這種法制建設的層次逐漸立法，層層細化，既相互協調，又增加法規的可操作性。

1.3.3 注重法規的穩定性和適應性

裝備采辦的立法具有很高的權威性，一旦頒布施行，就要對國防建設產生重大影響，必須保持應有的穩定性。如《反托拉斯法》雖然是1890年頒布，但至今仍不輕易廢除，《聯邦采辦條例》和《聯邦采辦條例國防部補充條例》自1984年頒布至今修訂數十次。實踐表明，正因為這些采辦法規根據發展變化的情況及時進行修訂，才適應形勢變化的需要，充分發揮其嚴格的規范作用。

美國裝備采辦法規采取統一編號系統、分類管理，與國家法律管理基本一致，一是按時間順序的先后，編入美國立法，二是按法律性質分類，定期編纂納入《美國法典》。《美國法典》第10篇和第50篇基本上包括所有的國防采辦法規的內容。總統及行政部門、國防部制定的相關法規、條例、條令的分類編號方法基本一致。每個編號系列為某一方面的內容。

1.4 美國裝備采辦法制建設的一些弊端

規范全面的法律、法規和條例，為裝備采辦管理提供了政策依據和行動指南，有利于建立相互協調、相互制約的裝備采辦體制，有利于形成正常有序、經濟有效的采辦秩序，有利于防止自行其是、弄虛作假，促進國防采辦工作的法制化、正規化和科學化。但由于立法過多也產生一些弊端，美國裝備采辦方面的法規存在過多、過于冗長和繁瑣等問題，裝備采辦人員和軍工廠商普遍感到法規壓力大，造成時間和精力的浪費，影響工作效率，束縛主動性和創造性。裝備采辦工作年年立法，事事立法，有“法如牛毛”、“法無所不在”的說法。同時裝備采辦立法過程也體現了美國黨派之爭、院外活動和政治分肥策略等美國式民主的特點，帶來十分明顯的負面影響。

1.5 美國裝備采辦法規改革情況

由于美國規范裝備采辦活動的法律、法規和指令數量與日俱增，規范的內容日趨冗長。國防采辦管理人員和軍隊承包商都普遍感到國防采辦法規的沉重壓力，采辦條款的剛化和教條，使國防采辦人員發揮主動性和創造性的空間受到限制，許多企業不敢或不愿同國防部做生意，先進的民用技術和產品又被拒之國防科研生產之外，一定程度造成人力、物力和財力的極大浪費。為此美國國會和國防部采取了若干重大的立法或行政措施，進行改革，取得了一定成效。國防部1991年成立了采辦法律精簡和編纂顧問組，對1000多項現行法律條款進行了審議，建議取消、合并和修改約600項條款，并提出改進意見。國會于1994年通過了《1994年聯邦采辦改革法》，為裝備采辦改革提供法律依據。

2 美國裝備采辦法規建設給我們的啟示

2.1 加強頂層設計,構建層次分明的裝備采購法規體系

積極適應裝備采購體制改革的發展趨勢，科學制定裝備采購立法規劃，通過借鑒美國裝備采辦法規建設的經驗，構建層次分明的裝備采購法規體系，建立多層次的立法協調機制。第一層次制定對形成裝備采購法規體系起支柱作用的基本法規，是裝備采購的主要法律依據和基本指導方針。第二層次是對基本法規的補充和細化，是裝備采購工作的行動指南，如裝備采購招標管理方面的法規、裝備采購財務管理和審計方面的法規、裝備采購人員行為準則以及裝備采購質疑與投訴管理方面的法規。第三層次是裝備采購的具體規章制度，作為裝備采購人員的工具書。

2.2 在裝備采購法規建設中必須維護軍方權益

裝備采購中的主體是不平等的，軍方享有承制單位所不具備的優益權，如任務下達權、合同履行的指揮權、合同單方面變更權和單方面的解除權等。為確保裝備采購獲得良好的軍事經濟效益，必須依靠法律的權威來維護軍方采購權益，規范市場競爭，杜絕舞弊行為。第一，建立配套完善的裝備采購法規體系，如美國涉及裝備采購的法律法規就有《國防生產法》、《武裝部隊采購法》、《國防合同法》等近900部。第二，將采購經費依法納入財政預算，如美國的《國防撥款授權法》和《國防撥款法》。第三，依法競爭確定裝備裝備承制單位，如美國《武裝部隊采購法》規定除特殊情況下可通過談判的方式采購軍品外，一般的裝備采購必須采用公開招標的方式進行充分競爭。第四，裝備采購通過合同具體落實，根據美國《武裝部隊采購法》，裝備采購必須簽訂合同，按合同的嚴密條款規范雙方行為，尤其是裝備技術性能的監測考核標準，在合同中有明確細密的約定。第五，對于承制單位依法實行獎懲，如美國《聯邦采辦條例》規定了對裝備承制單位的獎懲制度。

2.3 推動裝備采購法規的相互銜接

目前我國裝備采購制度改革正在加速推進，裝備采購立法工作進展非常快，但一些配套的實施細則出臺較慢，一些相關法規的修訂工作也明顯滯后。針對這一矛盾，需要盡快修訂與新的裝備采購體制相沖突、相矛盾的法規以適應新情況，解決新問題。同時在現有的《合同法》、《招投標法》、《刑法》、《審計法》、軍隊條令條例等法律法規中補充增加有關裝備采購特殊方式和程序的原則性規定，使這些法律法規與裝備采購法規相互銜接配套，保證軍地法律法規協調一致。

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[3]白鳳凱,方家銀.軍事裝備采辦管理[M].北京:兵器工業出版社,2005.