淺析建立健全土地流轉機制推動農村集體土地集約、節約化進程

【摘要】要保證土地流轉新政的順利實施，加快我國農村土地的高效集約利用，從根本上說就是要加快剝離農村土地的社會保障功能，將農民從土地上解放出來，消除城鄉二元結構體制所產生的不合理的政策、制度和機制，以城鄉一體化為根本目標，加快農村地區居民和城市居民享有同樣的權利、義務和價值的轉換過程，使之真正成為完善的社會人。

【關鍵詞】土地流轉 土地集約、節約化

土地流轉成為2014年兩會熱議話題，土地流轉有利于更加高效、經濟地利用土地資源。土地流轉將促進傳統小農經濟向規模化、集約化、機械化的現代大農業轉型。完善農村土地承包政策，引導和規范建設用地入市，完善宅基地管理，加快推進征地制度改革。

一、農村集體建設用地流轉與節約集約利用的程序.標準和水平

土地流轉，從嚴格意義上講即農用地使用權流轉。土地的流轉，本質上是農戶對所擁有的集體土地承包經營權的交易。從法律角度來理解，農民的土地承包經營權是一種從集體土地所有權中分離出來的土地產權，屬于一種相對獨立的土地他物權，具有一般物權的獨占性與排他性，即農戶依法享有對承包的集體土地的排他性占有、使用、收益以及處分處置的權利。從農學角度講，土地流轉是地權中使用權的流轉，不是土地所有權的流轉。

（一）農村集體建設用地的流轉方式

1.縣城規劃區內，按照城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤方式，通過實施土地整理，取得集體建設用地指標后所進行的集體建設用地流轉。

2.集鎮、建制鎮中原依法取得的集體建設用地，以及符合《土地管理法》第六十三條的集體建設用地流轉。但必須是符合土地利用總體規劃、依法取得建設用地，并不得用于商品住宅開發。

3.農村村民依法取得的宅基地，通過房屋聯建、出租等方式進行的集體建設用地流轉。但農村村民出賣、出租住房后，不得再申請新的宅基地。

（二）農村集體建設用地流轉的使用范圍

1.鄉鎮企業。鄉鎮企業必須是農村集體經濟組織或者農民投資為主，在鄉鎮（包括所轄村）舉辦的承擔支援農業義務的企業。

2.鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設。依法取得的集體建設用地，不得用于商品住宅開發。

（三）集體建設用地流轉的條件?？梢粤鬓D的集體建設用地，是指用于非公益性項目或經營性項目的集體建設用地。

（四）集體建設用地使用權流轉的程序。集體建設用地使用權首次流轉的，土地所有者應持土地所有權證、建設用地批準文件、規劃許可證明材料、農村集體經濟組織村民會議2/3以上成員或2/3以上村民代表同意的證明材料、土地流轉合同（草簽）、流轉申請書以及確認交易價格的證據等有關材料，經縣國土資源部門審查、并報縣級人民政府批準后，由土地所有者與土地使用者簽訂集體建設用地使用權流轉合同，按合同約定付清款項并繳納有關費用后辦理土地登記，領取集體土地使用權證書。

（五）集體建設用地使用權流轉收益的分配。集體建設用地使用權首次流轉時的土地收益歸土地所有者，主要用于集體經濟的發展、公益事業的投入、農民生活的安置補償和社會保障，具體收益以及使用情況應當向集體經濟組織成員公布接受監督。集體建設用地使用權再次流轉時發生增值的，土地增值收益中10%歸當地人民政府；其余90%歸土地所有者和土地使用者，具體分配比例由縣人民政府確定。

（六）嚴格執行集體建設用地使用標準。使用集體建設用地興辦企業，其投資強度、容積率、建筑系數等指標參照國家工業項目用地標準制定。鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設的用地規模，參照國家、省建設項目控制指標有關規定執行。

農村村民一戶只能擁有一處宅基地，嚴格控制超用地標準建房，宅基地面積不得超過法律確定的標準。

二、農村集體建設用地流轉與節約集約利用存在的問題

（一）目前一些鄉（鎮）嘗試的做法與國家法律、法規的沖突需要突破，僅依據《土地管理法》第六十三條規定的情形，滿足不了集體建設用地流轉的需要。

（二）土地管理體制不健全，導致農村集體建設用地流轉無序，甚至有借新農村建設之名搭車流轉之嫌，甚至占用基本農田進行新農村建設，形成新的違法建設用地，造成農村土地管理混亂。

（三）農村集體建設用地和國有建設用地產權地位不平等，其使用范圍、處置方式有待于法律賦權。

（四）建設用地利用率低。長期以來，不少鄉（鎮）的建設基本上是走外延擴張之路，舊城區、老鎮區建筑密度小，存在土地浪費現象。部分地區為片面追求招商引資目標，將土地作為招商引資的優惠條件，導致了一部分用地單位的投機行為，土地利用效率很低。

（五）農村集體建設用地流轉中產權界定不清，誤把農用地當作建設用地流轉，或者把土地承包經營權流轉與農村集體建設用地流轉混為一談。

三、農村集體建設用地流轉與節約集約利用的方向

（一）進一步改進和完善法律制度。在《土地管理法》第六十三條的基礎上，修改完善集體建設用地流轉法律、法規制度，國家、省、市應盡快出臺《農村集體建設用地流轉辦法》，以便指導和規范各地的流轉行為。

（二）建立統一的城鄉建設用地市場

要加強城鄉土地市場體系建設，實行國有建設用地和集體建設用地“統一市場”，達到“同地、同權、同價”。進行城鄉土地市場體系建設，關鍵在于賦予城鄉集體建設用地相同的權益，“同權”是根本。同為建設用地，已經不存在土地轉用問題，應當具有平等的產權，實行“同地，同價”。

（三）明確界定農村集體建設用地各種權利

目前，農民集體建設用地流轉中，“集體產權”主體即農民的利益和資產收益份額在分配機制中沒有體現出來，而處于“管理者”地位的農村基層組織（村、鄉）卻獲得了大部分集體資產的收益，以致“管家成了主人”。因此，農民集體建設用地流轉下一步改革的目標應該是對流轉土地的產權主體、權利和利益邊界進行法律確認，還原農民作為土地資產所有者的地位和應得的權利。

（四）提高集體建設用地節約集約利用水平。農民住宅建設要符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）、村規劃，遵循節約和合理利用土地、切實保護耕地、提高土地利用效益的原則。鼓勵對現有村莊進行填實插建，提高土地利用率。

（五）加大盤活存量集體建設用地力度。結合第二次土地調查，對農村集體建設用地進行全面調查摸底，切實查清空閑地、閑置地、荒坡地、廢棄地以及低效利用土地的底數，因地制宜地組織開展空閑住宅、“一戶多宅”的調查清理工作。制定和完善消化利用存量建設用地的規劃、計劃和政策措施，加大清理盤活的力度。

（六）積極推進“空心村”、磚瓦窯和工礦廢棄地等閑置的農村集體建設用地整理。根據土地利用總體規劃，結合實施小城鎮發展戰略新農村建設，科學制定和實施村莊改造、歸并村莊整治計劃，積極推進農村集體建設用地整理，繼續加大“空心村”、磚瓦窯工礦廢棄地整治力度，提高城鎮化水平和城鎮土地集約利用水平，努力節約使用集體建設用地。

（七）要用經濟手段落實城鄉建設用地統籌規劃

對于農村集體建設用地的流轉問題，無論怎樣流轉，它的前提是必須要遵守用途管制制度，也就是要符合土地利用總體規劃，還要服從國家土地利用年度計劃農地轉用的總量控制，還要參與、服從土地收益由農地轉為建設用地增值收益的分配政策。新農村建設必須符合土地利用總體規劃和鄉（鎮）村規劃，并納入建設用地年度計劃管理。

【參考文獻】

1、田野：《中國農村土地流轉：現狀、問題及對策建議》；

2、張玉峰：農村土地承包經營權流轉低效的成因分析[J]. 河北師范大學學報（哲學社會科學版）.2011（3）.53-57.

3、王華春：土地資源優化配置與構建節約型社會研究[M].北京： 中國 環境科學出版社，2006.