小產(chǎn)權房向保障性住房轉化淺析

一、小產(chǎn)權房發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，小產(chǎn)權房在我國眾多城市出現(xiàn)成片開發(fā)的態(tài)勢，建設發(fā)展速度快，銷售速度也快，對城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民都產(chǎn)生了很大的影響，政府部門和社會各界都給予了高度關注，媒體也在廣泛報道。全國工商聯(lián)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，從1995年到2010年，全國小產(chǎn)權房建筑面積累計超過7.6億平方米，相當于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%；而非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2010年上半年，全國小產(chǎn)權房面積已經(jīng)達到86億平方米，成為住房市場的一個重要分支，而且小產(chǎn)權房的建設和銷售仍然在不斷的持續(xù)進行中。

二、小產(chǎn)權房存在的危害

小產(chǎn)權房游離于法律法規(guī)之外，開發(fā)、銷售沒有遵循合法渠道，開發(fā)商資質(zhì)和行為并未受到法律有效監(jiān)管，房屋質(zhì)量難以保障，而房屋一旦出現(xiàn)問題，購買者的權益無法得到保障。同時，房屋一旦面臨國家征地等行為而造成房屋拆除的，享有不完整權能的小產(chǎn)權房購買者將面臨無法取得購買房屋的同時，也無法索回購房款，甚至無法通過合法途徑得到應有的賠償?shù)膶擂翁幘常浠咀》啃枨髮⒃俅问ケＵ稀?/p>

三、小產(chǎn)權房向保障性住房轉化的可行性分析

1.理論可行性

小產(chǎn)權房與保障性住房的共性：第一，無論是保障性住房還是小產(chǎn)權房，土地成本并不是由住房使用人來承擔的，而是由一定范圍的群體承擔的，當然，房屋的土地權利也沒有歸住房人所有；第二，無論是保障性住房，還是小產(chǎn)權房，都在價格低于商品房；第三，保障性住房和小產(chǎn)權房雖然在開發(fā)動機上完全不同，但保障群體幾乎都是中低收入人口，是用于保障住房剛性需求群體基本住房需求的保障性住房。二者的共性無疑成為小產(chǎn)權房向保障性住房轉化提供了理論上的可行性。

2.政策可行性

2011年底住建部在全國住房和城鄉(xiāng)建設系統(tǒng)工作會議上批準部分地方政府2012年在集體土地上建設保障房的試點。2013年中共十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，提出在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。這兩項提議既可以為部分小產(chǎn)權房提供一個合法的解決路徑，又可以在不需要重新投入土地、資金等本已緊張的資源的情況下，緩解目前保障住房供給不足的困難，無疑為其向保障性住房轉化提供了政策上的可行性。

四、小產(chǎn)權房向保障性住房轉化的障礙分析

作為住房，小產(chǎn)權房能夠滿足人們對居住的基本需求。雖然我們尚無法得到關于全國小產(chǎn)權房的準確數(shù)據(jù)，但是，大量的城市居民、新就業(yè)人員、進城務工人員選擇小產(chǎn)權房是不爭的事實。所以，必須承認小產(chǎn)權房對基本民生的保障功能和對政府保障能力不足的填補作用。然而，小產(chǎn)權房向保障性住房轉化過程中卻存在著不可忽視的障礙。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.政策法規(guī)方面的障礙

（1）保障功能定位的法律缺失。

小產(chǎn)權房屬于體制之外的產(chǎn)物，并未在法律規(guī)制的范圍內(nèi)。至今為止，沒有一部法律對小產(chǎn)權房做出系統(tǒng)的規(guī)定，更沒有哪部法律明確規(guī)定它的保障功能。因此，發(fā)揮小產(chǎn)權房保障功能的做法沒有法律依據(jù)。

（2）保障責任主體不確定。

小產(chǎn)權房的開發(fā)主體一般是農(nóng)村集體組織、農(nóng)民或開發(fā)商，無論是哪方，都沒有法律義務確保小產(chǎn)權房保障功能的最大發(fā)揮。相反，他們往往為了獲取更大的經(jīng)濟利益，往往任意提價、隨便解約等，對保障社會公眾住房權利、滿足其住房需求造成危害。

（3）保障對象無明確規(guī)定。

我國住房保障主要是指對中低收入群體基本住房需求的保障。現(xiàn)行的經(jīng)濟適用房、公共租賃住房、廉租住房等保障性住房無一不是將保障對象指向這一群體。然而，小產(chǎn)權房的購買主體因為缺乏明確的限制，其中不乏房地產(chǎn)投資與投機者，他們利用人們對小產(chǎn)權房的需求和青睞，囤積房源，進而推高房價以獲利。

2.土地制度方面的障礙

我國《土地管理法》也規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，該規(guī)定意味著集體土地入市必須經(jīng)統(tǒng)一征收為國有土地方可進行建設。隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，農(nóng)村集體土地流轉的限制成為了一大障礙。

雖然2014年3月召開的十八屆三中全會中明確提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，加快農(nóng)村土地改革，然而，制度的確定及修改不是一蹴而就的，需要全面考量，因此，短時間內(nèi)對土地制度做出符合十八屆三中全會的改革要求的改變是比較困難的，因此，可以說，在現(xiàn)今階段，土地制度也是小產(chǎn)權房轉化不可忽視的障礙之一。

3.權益主體方面障礙

（1）農(nóng)村集體組織（農(nóng)民）角度。

因為在現(xiàn)有的法律框架下，集體土地征收過程中，土地補償標準明顯過低，而農(nóng)民依靠出租或出售小產(chǎn)權房獲得了遠遠高于土地補償?shù)慕?jīng)濟收益，因此，小產(chǎn)權房轉化成為保障性住房，無異是剝奪了其經(jīng)濟利益，對農(nóng)村集體組織（農(nóng)民）來說，是不樂意接受的。

（2）居住人群角度。

從購買主體的角度來說，他們在購買小產(chǎn)權房之時懷著“法不責眾”的投機心理，并存著“小產(chǎn)權”轉“大產(chǎn)權”的美好期望，而且小產(chǎn)權房一旦成功轉正成為大產(chǎn)權房，必然會借此獲得更大的經(jīng)濟利益，因此亦不會樂于接受將小產(chǎn)權房轉化為保障性住房。

五、小產(chǎn)權房向保障性住房轉化

小產(chǎn)權房存在是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，是在一定程度上對社會發(fā)展大環(huán)境的適應，因此，將其轉化為作為保障民生的保障性住房也要綜合全局，統(tǒng)籌考慮，在當前社會大環(huán)境下尋找適合的方法和途徑將這兩種特殊的房屋進行有效銜接，為更多的中低收入群體謀福。

鑒于小產(chǎn)權房在當前房地產(chǎn)市場存在的重要地位以及轉化之后可能產(chǎn)生的深遠影響，同時考慮到其轉化的障礙，對其轉化應當在以下幾個原則基礎上進行：

1. 分類治理原則

小產(chǎn)權房存在的區(qū)位狀況、數(shù)量、面積、戶型以及住戶情況等各不相同，“一刀切”的治理方法顯然不合適，因此，需要在全面調(diào)查的基礎上，結合不同類型保障性住房的不同屬性對分析小產(chǎn)權房進行分析，進而有區(qū)別地、有針對性地進行分類轉化。

2. 共同治理原則

小產(chǎn)權房數(shù)量巨大，分布廣泛，單單對其進行全面的調(diào)查摸底就需要消耗大量的人力、物力、財力，并且調(diào)查摸底情況的真實性也有待考量，更不要說對小產(chǎn)權房進行治理了。因此，對小產(chǎn)權房治理僅僅依靠政府的力量，不僅需要投入巨大的治理成本，并且很難保證能夠收到預期的效果。考慮到小產(chǎn)權房涉及的權益主體眾多，因此，要實現(xiàn)對小產(chǎn)權房的有效調(diào)查摸底以及治理，都應當遵循“政府、開發(fā)商、農(nóng)村集體組織（農(nóng)民）、小產(chǎn)權房住戶等各方通力合作，共同治理的基本原則進行。

3. 利益均衡原則

若要在對小產(chǎn)權房的治理中充分調(diào)動政府、開發(fā)商、農(nóng)村集體組織（農(nóng)民）以及小產(chǎn)權房住戶等各方共同參與的積極性，應該充分考慮各方的合理利益訴求，讓各方公平、合理地分享小產(chǎn)權房治理所帶來的各方面的收益。

六、結語

小產(chǎn)權房的治理問題關系眾多城鎮(zhèn)中低收入群體住房保障問題，也關系這社會和諧與穩(wěn)定，具有十分重要的現(xiàn)實意義。因此，如何通過采取合理的措施將小產(chǎn)權房轉化成為保障性住房，真正實現(xiàn)其住房保障功能，為更多的中低收入群體提供保障，實現(xiàn)“能保盡保”，就成為了今后需要政府及各方權益主體的共同努力解決的重點及難點問題。

參考文獻：

[1]譚術魁.“小產(chǎn)權房”的幾個基礎問題探究[J].中國房地產(chǎn)金融，2008，（12）：12-15

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