孫中山大元帥府時(shí)期的鹽稅改革

摘 要：1923年3月2日，孫中山在廣州建立大元帥府。由于財(cái)政短絀，鹽稅成為孫中山為數(shù)不多的餉源之一。從軍隊(duì)的維系到政權(quán)的建設(shè)，鹽稅尤為重要。圍繞著鹽稅，政府、軍隊(duì)、鹽商之間不斷地發(fā)生沖突、妥協(xié)與合作，鹽運(yùn)使一職在兩年內(nèi)四次更迭，鹽政亦隨之發(fā)生變化。最終在相互利益的維系下，鄧澤如征收“優(yōu)先現(xiàn)稅”的辦法得以最終確立。

關(guān)鍵詞：大元帥府；鹽運(yùn)使；鹽稅；改革 中圖分類號(hào)：K26

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—9864（2014）04—0036-07

引 言

鹽稅歷年為廣東政府收入之大宗①，因而改革鹽政是政府面臨財(cái)政困境時(shí)的一種有效方法。自民國(guó)成立之后，廣東省河中、西、北三柜鹽稅改引埠商包制為自由售賣制，無(wú)論何人，繳納稅款后即可前往指定地點(diǎn)領(lǐng)照運(yùn)鹽②。然而，1923年3月大元帥府建立后，自由售賣制卻無(wú)法提供充足的銀餉，孫中山先后派伍學(xué)熀、鄧澤如、伍汝康、趙士覲改革鹽稅。四位鹽運(yùn)使各自采取什么樣的鹽稅改革措施，其效果究竟如何，鹽稅改革中政府、軍隊(duì)與鹽商等不同利益主體的關(guān)系又是如何？以上這些均是很值得深入探討的問(wèn)題。本文擬利用有關(guān)歷史資料，對(duì)孫中山大元帥府時(shí)期的鹽稅改革進(jìn)行論述和分析，以期為民國(guó)鹽稅史研究提供一些有益的補(bǔ)充③。

一、伍學(xué)熀的“限配法”

1923年3月，孫中山任命伍學(xué)熀為兩廣鹽運(yùn)使。上任之初，廣東鹽稅可謂“日就疲敝”，其原因主要有三點(diǎn)：一是預(yù)餉積欠太多，以至于“一次預(yù)餉尚未抵清，二次預(yù)餉又復(fù)至”，令新稅籌集萬(wàn)分困難；二是事權(quán)不統(tǒng)一。孫中山抵達(dá)廣州成立大元帥府后，勢(shì)力范圍僅僅局限于河南岸，甚至連廣州城都無(wú)法控制。無(wú)論從沿海各場(chǎng)運(yùn)鹽到省河或是由省河運(yùn)鹽往三柜，均極有可能會(huì)被各軍截留①；三是緝艦和鹽警大多被軍隊(duì)扣留，而各處又面臨著私銷充斥、盜匪披猖的局面，以致運(yùn)道梗塞，鹽商畏于運(yùn)鹽②。

相對(duì)而言，解決預(yù)餉積欠的問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。“舊借預(yù)稅未抵之?dāng)?shù)，尚有十一二萬(wàn)元，幣價(jià)低折所繳之稅尚有四五十萬(wàn)元，此兩種稅款最為籌借新稅之障礙。”③ 四五十萬(wàn)元的總額，每包以鹽稅5元來(lái)算，至少有11萬(wàn)包已沽未配之鹽④。按照1922年的數(shù)據(jù)，全年省配銷鹽有138萬(wàn)包，折合每月大約可以銷鹽到11萬(wàn)包左右。也就是說(shuō)，在不收取任何現(xiàn)稅的情況下，至少要有一個(gè)月的時(shí)間才可以完全解決舊稅問(wèn)題。對(duì)于用錢甚急的孫中山來(lái)說(shuō)，一個(gè)月沒(méi)有鹽稅收入是無(wú)法接受的。如果貿(mào)然取締這批稅單，又會(huì)引起鹽商的不滿，導(dǎo)致政府失信，“一律取消作為無(wú)效似屬有失政府信用”⑤。

為解決這一問(wèn)題，兩廣鹽運(yùn)使伍學(xué)熀采用“限配法”，即“一包新稅準(zhǔn)搭一包舊稅”⑥。用“限配法”解決舊稅堆積，必須要有個(gè)前提，即運(yùn)往北、中、西柜銷售的鹽斤不能滯銷。如果銷路不暢，無(wú)論新鹽或是舊鹽，均無(wú)法銷售。鹽商無(wú)利可圖，自然也不肯認(rèn)繳新稅，正如伍氏所言：“如果梧韶以上銷路仍未流通，則省配鈍銷，猶恐各商認(rèn)借稅款一時(shí)未能湊集巨數(shù)，只有竭力設(shè)法勸導(dǎo)。”⑦

為配合“限配法”的實(shí)施，鹽務(wù)署一方面對(duì)鹽商“竭力設(shè)法勸導(dǎo)”；另一方面又飭令各軍移交鹽務(wù)署所轄各局廠、歸還緝私艦隊(duì)、禁止截留鹽稅，以保證運(yùn)道的通暢。經(jīng)過(guò)鹽務(wù)署的大力整飭，各軍先后歸還各局廠⑧，運(yùn)道也開(kāi)始暢通，伍學(xué)熀的“限配法”初見(jiàn)成效。2月下旬到3月的鹽稅收入達(dá)到了45萬(wàn)元之多，接近了1922年的鹽稅月收入⑨。

然而，此種局面未能持續(xù)。1923年4月15日，沈鴻英突然向廣州發(fā)動(dòng)進(jìn)攻，公然叛亂。孫中山隨即發(fā)表電文聲討，延續(xù)三個(gè)月的討沈戰(zhàn)役爆發(fā)⑩。戰(zhàn)役爆發(fā)后，西江、北江陷入戰(zhàn)亂，運(yùn)道愈為堵塞，鹽商們不肯認(rèn)繳鹽稅。5月初，鹽稅收入寥寥無(wú)幾，伍學(xué)熀只能宣布辭職。

二、鄧澤如與“優(yōu)先現(xiàn)稅”

伍學(xué)熀辭職以后，1923年5月7日，鄧澤如被孫中山任命為兩廣鹽運(yùn)使。鄧澤如上任以后，仍延續(xù)前任的鹽稅政策，但此種政策并未立即改變鹽稅欠收的狀況。從5月12日到5月30日，18天時(shí)間僅收入5萬(wàn)余元，其中還包括從商鋪“英芳生記”借入的現(xiàn)銀3萬(wàn)元和接收前任移交的1千余元，實(shí)際上這18天的鹽稅收入僅僅2萬(wàn)元，不及正常月份的二十分之一①。

為徹底改變此種狀況，鄧澤如于1923年6月中旬開(kāi)始實(shí)行“優(yōu)先現(xiàn)稅”的辦法。由于考慮到在運(yùn)道阻塞、鹽斤堆積的情況下，如果仍照餉鹽原價(jià)籌繳鹽稅，沒(méi)有鹽商愿意增添額外的負(fù)擔(dān)。于是，鄧澤如以八成的價(jià)格給予配鹽，鹽商只需要繳納24萬(wàn)元就可以得到30萬(wàn)元的稅單。在出讓鹽稅利益的同時(shí)，又規(guī)定四十五日內(nèi)倘若沒(méi)有配足餉鹽，還可以繼續(xù)臨時(shí)標(biāo)配，以此來(lái)減輕鹽商對(duì)限期銷鹽的恐懼。鹽務(wù)署在向鹽商出讓部分利潤(rùn)的同時(shí)，也對(duì)未與配合的鹽商作出了限制，即“未經(jīng)蓋有優(yōu)先符不得配鹽”②。因而，所謂“優(yōu)先現(xiàn)稅”并非僅僅是配鹽的優(yōu)先順序，而是作為稅單是否可以銷解的憑證。

為鼓勵(lì)鹽商多認(rèn)領(lǐng)，鹽運(yùn)署采取了“新稅搭舊鹽”的辦法，即認(rèn)繳現(xiàn)款15000元可以搭配舊鹽400包③。鹽商如不認(rèn)繳現(xiàn)稅，舊稅單就無(wú)法銷解。在此情況下，鹽商們大多開(kāi)始“合力盡籌”，短短半個(gè)月時(shí)間，政府即籌到大洋18萬(wàn)元④。此后的三月，鄧澤如又前后三次向鹽商征收優(yōu)先現(xiàn)稅，總計(jì)達(dá)到大洋90余萬(wàn)元，除了折價(jià)由八折變?yōu)榘宋逭弁猓溆嗑捎猛瑯拥霓k法⑤。

實(shí)行“優(yōu)先現(xiàn)稅”以后，鹽稅收入有了很大改觀。鹽務(wù)署的收入從5月不到10萬(wàn)元躥升至6月的27萬(wàn)，到8月甚至飆升至52萬(wàn)有余，而其中“優(yōu)先現(xiàn)稅”占所有鹽稅收入的94.6%⑥。

然而，“優(yōu)先現(xiàn)稅”的征收使得沒(méi)有繳納15000元以上現(xiàn)稅的鹽商無(wú)法搭配舊鹽，其結(jié)果是實(shí)力弱小的鹽商難以承受，大鹽商逐漸壟斷省河鹽市。當(dāng)年9月份，瀕于破產(chǎn)的中小鹽商向鹽務(wù)署提出了包商制的建議。包商制與“優(yōu)先現(xiàn)稅”的最大區(qū)別是“先鹽后稅”還是“先稅后鹽”。中小鹽商的資金有限，希望先鹽后稅，同政府共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)；鹽務(wù)署因擔(dān)心鹽商每月銷不及額，以致影響鹽稅收入，希望繼續(xù)實(shí)行“優(yōu)先現(xiàn)稅”。在鹽務(wù)署看來(lái)，選擇犧牲部分中小鹽商的利益，以保證鹽稅的收入是最好的辦法，因而否決了包商制的建議。

可是，隨著中小鹽商逐漸退出鹽市，省河缺鹽的問(wèn)題更加嚴(yán)重。數(shù)據(jù)顯示，8月份省河鹽船僅16只，而往常可達(dá)35只，按照每只程船可搭載鹽斤2000包鹽計(jì)算⑦，那么16只船最多搭載32000包鹽。僅僅8月份，政府預(yù)征稅餉便達(dá)到50萬(wàn)元之多，折合下來(lái)至少需要10萬(wàn)包鹽才能勉強(qiáng)滿足8月份的配鹽需求，32000包鹽明顯不夠。由于鹽商數(shù)量減少，省河存鹽不足，河配價(jià)格也出現(xiàn)上漲，從4月的2元9角漲至8月的7元以上，增加一倍之多。鹽商一旦無(wú)鹽可配，政府就無(wú)法征收“優(yōu)先現(xiàn)稅”。如果河配價(jià)格過(guò)高，餉鹽價(jià)格也會(huì)被抬高，必然要受到私鹽沖銷，同樣不利于鹽稅收入。

鄧澤如清楚省河鹽倉(cāng)缺鹽，其委任鹽商巨頭林麗生為鹽務(wù)署委員，林氏亦派人趕赴三亞等處鹽場(chǎng)加速運(yùn)鹽至省河①。不過(guò)，委托鹽商赴鹽場(chǎng)采運(yùn)還需以時(shí)日，但省河配鹽卻一日不可緩慢。在此情況下，稽核所經(jīng)理伍汝康對(duì)鄧澤如鹽稅政策直接進(jìn)行抨擊。伍汝康將省河配鹽價(jià)格虛高的原因歸結(jié)于鄧澤如的“優(yōu)先現(xiàn)稅”，認(rèn)為“優(yōu)先現(xiàn)稅”導(dǎo)致了下河鹽商對(duì)鹽市的壟斷。唯有廢除“優(yōu)先現(xiàn)稅”，恢復(fù)自由貿(mào)易，才可以從根本上解決問(wèn)題②。伍汝康還批評(píng)鄧澤如與商人訂立減成征收100萬(wàn)元之約，并允許搭配舊稅單，導(dǎo)致100萬(wàn)元的鹽稅實(shí)際上僅收入73萬(wàn)5千元，其余26萬(wàn)余元均被鹽商所得，使政府收入蒙受損失③。雖然鄧澤如也在不斷辯解和陳述，迫于壓力，他于10月27日宣布辭職。1923年11月2日，伍汝康接替鄧澤如就任兩廣鹽運(yùn)使。

三、伍汝康的“增餉之法”

伍汝康上任后，首先否定了鄧澤如的“優(yōu)先現(xiàn)稅”辦法，認(rèn)為該辦法不僅會(huì)使鹽法有名無(wú)實(shí)，還會(huì)憑空損失近兩成的鹽稅。在伍氏看來(lái)，鹽稅既然是以軍用為目的，那么加收軍餉是理所應(yīng)當(dāng)，政府稅收既可增加，又不至破壞鹽綱。而作為回報(bào)，軍隊(duì)理當(dāng)負(fù)責(zé)幫助保護(hù)鹽船和緝私，緝私的問(wèn)題也就得以解決④。1923年11月18日，鹽務(wù)署宣布廢除“優(yōu)先現(xiàn)稅”的辦法，并且每包鹽斤加收一元軍餉⑤。

伍汝康主持鹽務(wù)期間，每包鹽的稅額6元，加上河配價(jià)格的6元，即使不算任何的路程和人工費(fèi)用，鹽商的成本即達(dá)到12元之多。而鄧澤如時(shí)期的成本每包不及10元。不到一個(gè)月的時(shí)間，每包鹽的成本便增加了2元。而此時(shí)的私鹽價(jià)格每包僅僅4元左右⑥，再加上外銷至湘桂贛的鹽斤還要面對(duì)淮鹽的競(jìng)爭(zhēng)，以致銷鹽數(shù)量驟減，鹽稅收入寥寥無(wú)幾，軍餉深受影響。

伍汝康籌餉不利，軍隊(duì)餉銀無(wú)著，最終逼迫伍汝康同意其沿途抽餉。伍汝康上任之初所希望軍隊(duì)保護(hù)鹽商的想法，亦變成了軍隊(duì)抽餉的借口，各地軍隊(duì)紛紛開(kāi)始加抽保護(hù)費(fèi)⑦。如此一來(lái)，鹽商們更是畏而不前。

鹽商在鄧澤如時(shí)期之所以愿意與政府合作，是因?yàn)辂}商可以從中獲取利益。雖然中小鹽商苦不堪言，但是大鹽商卻可以借機(jī)實(shí)現(xiàn)壟斷。對(duì)于大鹽商而言，不但沒(méi)有損失，反而利潤(rùn)更大。伍氏上任后，采取的鹽稅改革措施使得鹽商不僅無(wú)法折價(jià)納稅，還要比常稅多交一元。恰好又正值鹽市疲敝之時(shí)，配鹽將毫無(wú)利益可言，自然無(wú)人愿意配鹽。鹽商不肯配鹽，又無(wú)預(yù)餉可征，鹽稅收入寥寥無(wú)幾，軍餉也就沒(méi)有著落。軍隊(duì)開(kāi)始自行沿途設(shè)卡抽餉，因而鹽商的運(yùn)鹽成本更大，鹽稅收入也更加短絀。

至12月18日，每日配鹽僅500包左右，一個(gè)月也就15000包左右⑧。按照6元的稅額計(jì)算，每個(gè)月僅僅收入8萬(wàn)元，不及鄧澤如時(shí)期一周的鹽稅。正因如此，伍汝康上任不到兩個(gè)月即宣告辭職。1923年12月27日，孫中山正式辭掉伍汝康兩廣鹽運(yùn)使的職務(wù)。

四、趙士覲的改革與“優(yōu)先現(xiàn)稅”的恢復(fù)

1924年1月2日，在鹽商的支持下，趙士覲正式接替伍汝康就任兩廣鹽運(yùn)使。上臺(tái)之后，孫中山令鹽務(wù)署每日撥給軍政部6000元餉銀①。每日6000元的稅額雖不及鄧澤如時(shí)期的13000元，但是從伍汝康時(shí)期每日不到3000元的稅額提升一倍，難度也不小。

為迅速增加鹽稅收入，趙士覲召開(kāi)兩廣鹽政會(huì)議，并召集鹽商商議借餉事宜。經(jīng)過(guò)反復(fù)討論，會(huì)議一致認(rèn)為，“非援照前任成案訂定借餉，實(shí)難接濟(jì)源源”②。1月3日，趙士覲依據(jù)鄧澤如的“優(yōu)先現(xiàn)稅”，以八折折價(jià)向鹽商林麗生征收“優(yōu)先現(xiàn)稅”，計(jì)毫洋75000元。又向上下河鹽商公會(huì)籌借稅款毫洋30萬(wàn)元，并飭令于30日內(nèi)交完，同時(shí)規(guī)定每1萬(wàn)元現(xiàn)餉準(zhǔn)搭用舊存預(yù)餉準(zhǔn)單1400元③。

伍汝康在任時(shí)，曾與滇湘各軍達(dá)成協(xié)議，同意各軍在黃沙及北江沿岸設(shè)局抽餉④。趙士覲上任之后，設(shè)立鹽務(wù)局的事情暫時(shí)被擱置。但是時(shí)隔不久，1月22日，滇軍總司令楊希閔、湘軍總司令譚廷闿即呈書(shū)孫中山，請(qǐng)求在黃沙、韶關(guān)、英德等地設(shè)立鹽務(wù)局及抽餉總局，抽收百分之二分五的附捐⑤。隨后，東路討賊軍許崇智部控制的東江商運(yùn)局，亦開(kāi)始在黃埔河面上設(shè)卡抽收保護(hù)費(fèi)⑥。

軍隊(duì)額外抽收附捐一旦合法化，勢(shì)必會(huì)加重餉鹽的成本，鹽商首先起來(lái)反對(duì)，直言“成本過(guò)重，迫得停辦”⑦。于是，趙士覲致函孫中山，請(qǐng)求將運(yùn)道沿途附餉一律革除⑧。

軍隊(duì)與鹽務(wù)署的爭(zhēng)執(zhí)令孫中山很為難。此時(shí)正值用兵之際，不能因此而使軍隊(duì)有所不滿，但是沿途設(shè)卡又會(huì)影響鹽稅收入。最后，孫中山折衷了二者的意見(jiàn)，令滇軍、湘軍將其在黃沙設(shè)的鹽稅局撤掉，由鹽務(wù)署每日撥付1000元作為護(hù)運(yùn)費(fèi)⑨，并致函各軍將沿途附餉一律革除⑩。

鹽務(wù)署和軍隊(duì)對(duì)于這樣的決定都未表示任何反對(duì)。在軍隊(duì)看來(lái)，沿途設(shè)置局卡的目的便是獲得更多的銀餉，既然鹽務(wù)署現(xiàn)在愿意每日多撥給1000元，那么目的已經(jīng)達(dá)到，無(wú)需再設(shè)卡抽費(fèi)；對(duì)鹽務(wù)署而言，雖然每日需要多擔(dān)負(fù)1000元的經(jīng)費(fèi)，但可以減輕鹽商運(yùn)鹽成本，從而帶動(dòng)鹽稅的增收，也在可接受范圍之內(nèi)。因此，軍隊(duì)和政府達(dá)成了協(xié)議，政府撥給軍隊(duì)足夠的經(jīng)費(fèi)，而軍隊(duì)則維護(hù)政府事權(quán)的統(tǒng)一。此后，雖然北江沿途依然會(huì)有軍隊(duì)設(shè)置局卡增抽鹽稅，但往往一經(jīng)鹽商公會(huì)反映，鹽務(wù)署轉(zhuǎn)飭各軍司令部后，各軍便會(huì)停止加抽鹽餉①。

在處理和軍隊(duì)的關(guān)系時(shí)，政府和鹽商的利益是一致的，因而始終站在一起。然而，在具體的利益分配上，政府與鹽商存在復(fù)雜的矛盾。1月初，趙士覲在鹽商的支持下就任鹽運(yùn)使一職②。為了拉攏鹽商，趙士覲任命鹽商巨頭林麗生為省河督配局局長(zhǎng)。由于權(quán)力上的制約，林麗生開(kāi)始賄賂稽核所，串同其販運(yùn)私鹽。趙士覲在警告無(wú)效后，于3月初現(xiàn)場(chǎng)截獲走私鹽船，并將設(shè)在太平沙林麗生的鹽餉賬簿全部封存，令林麗生聽(tīng)候查核③。林麗生在反復(fù)辯解無(wú)效后，立刻宣布辭職，并在3月8日公開(kāi)發(fā)表文章，痛陳趙士覲的種種劣跡④。同日，趙士覲也公開(kāi)對(duì)林麗生進(jìn)行反駁⑤。由此，趙士覲與鹽商公開(kāi)決裂。

趙士覲的上臺(tái)在一定程度上得益于鹽商愿意提供大量鹽餉⑥。趙士覲和鹽商之所以愿意合作，也絕不是因?yàn)殛P(guān)系好。鹽商既可以獲得折價(jià)的鹽斤，又可以擠掉其他實(shí)力弱小的鹽商，同時(shí)也可以用鹽餉作為與政府討價(jià)的籌碼。而政府為了征收更多的鹽餉，不斷向大鹽商出讓利益，并安排他們就任重要的職位。由此看來(lái)，雙方的合作多是基于利益關(guān)系之上，一旦利益發(fā)生分歧，合作也隨之瓦解。

3月9日，趙士覲改定“優(yōu)先現(xiàn)稅”，企圖將鹽商的利潤(rùn)逐漸剝奪，“舊日準(zhǔn)單改為一概不準(zhǔn)搭用，其原扣二成或一成五獎(jiǎng)金改為照原定稅率實(shí)收毫銀五元，即以大洋補(bǔ)水之七角五分作為扣除”⑦。按照改革之前的“優(yōu)先現(xiàn)稅”，每包鹽斤收稅大洋5元，以八折折收后，鹽務(wù)署每包實(shí)收大洋4元，再加上每萬(wàn)元可另搭1250元鹽斤，平均每包又可少收6角2分5厘，最后實(shí)際上每包鹽斤政府只收稅3元3角7分5厘，而剩下1元6角2分5厘的利潤(rùn)則被鹽商所奪。而按照趙士覲的改革辦法，僅將每包鹽斤的稅額由大洋5元改為毫洋5元，而每大洋1元等于毫洋加一五成，鹽商僅可獲利7角5分，與原來(lái)相比少了1元，而政府卻可以多收1元。

趙士覲還謀劃將兩廣鹽務(wù)改為官賣制。1924年4月15日，趙士覲呈請(qǐng)孫中山擬臨時(shí)組辦北柜官運(yùn)及北江銀行⑧。按照趙士覲的辦法，軍隊(duì)運(yùn)鹽將會(huì)逐漸代替鹽商運(yùn)鹽，鹽利就可以完全為政府所獲。如果趙士覲的建議得以實(shí)施，鹽商將被逐漸架空，對(duì)于鹽商巨頭而言會(huì)是致命的打擊。而孫中山在看到趙士覲的呈書(shū)后，因?yàn)槭杖肟捎^，也表示同意官運(yùn)代替商運(yùn)⑨。官賣制的消息一出，鹽商立即表示強(qiáng)烈反對(duì)，到了4月份，配銷鹽數(shù)僅有4萬(wàn)余包⑩，不及2月份的三分之一，甚至與3月份相比也少了2萬(wàn)包。

迫于壓力，4月27日，趙士覲正式宣布辭職，其官賣制的設(shè)想也隨之落空，鄧澤如又重新回到了兩廣鹽運(yùn)使的位置上。鄧澤如上任后，立刻委任鹽商林麗生為鹽務(wù)署參事，并再次按照“優(yōu)先現(xiàn)稅”與鹽商訂約。廣東鹽政又重新回到了鄧澤如的“優(yōu)先現(xiàn)稅”，并一直延續(xù)到廣州國(guó)民政府成立。

五、結(jié) 語(yǔ)

大元帥府成立后，為了盡力籌集軍費(fèi)，不得不采取軍事優(yōu)先的財(cái)政政策①，因而只能頻繁“以無(wú)預(yù)算之鹽稅應(yīng)付有定額之軍餉”，鹽運(yùn)使的任命也與是否能按額支付軍餉密切相關(guān)，因而兩年之內(nèi)四次更換鹽運(yùn)使，直至鄧澤如第二次上任。

我們通常可以將權(quán)力的作用方式分為兩類，一是強(qiáng)制權(quán)力，通過(guò)暴力手段起作用；二是支配權(quán)力，以利益的出讓或索取來(lái)取得被統(tǒng)治者的妥協(xié)，又被當(dāng)代政治學(xué)稱為“功利性權(quán)力”②。孫中山建立政權(quán)后，實(shí)際上并沒(méi)有一支完全受自己掌控的軍隊(duì)，只能以“功利性權(quán)力”來(lái)維系各軍的服從。在處理和軍隊(duì)的關(guān)系上，一旦當(dāng)鹽務(wù)署無(wú)法按額支付軍餉的時(shí)候，軍隊(duì)便會(huì)不顧帥府之命令，私設(shè)征稅機(jī)關(guān)。政府如果要求軍隊(duì)停止不法行為，便需要答應(yīng)支付更多的軍餉；而當(dāng)政府可以按額支付軍餉的時(shí)候，軍隊(duì)私設(shè)征稅機(jī)關(guān)的情況則會(huì)相對(duì)減少。因此，不難看出，維系軍隊(duì)與政府關(guān)系的，多是以鹽稅和軍餉為核心的利益妥協(xié)，一旦利益無(wú)法妥協(xié)，關(guān)系便會(huì)隨之發(fā)生變化。

同樣，政府與鹽商的關(guān)系，也是通過(guò)“功利性權(quán)力”進(jìn)行維持。為了可以得到定額的預(yù)餉，政府不但提供折價(jià)鹽斤，還給予“優(yōu)先現(xiàn)稅”的權(quán)利，使得大鹽商可以排擠掉中小鹽商，形成壟斷之勢(shì)。與此同時(shí)，還委任大鹽商在政府中擔(dān)任要職。而一旦當(dāng)政府企圖收回權(quán)益的時(shí)候，利益關(guān)系不復(fù)存在，鹽商便會(huì)以拒不支付鹽稅相威脅，造成政府收入短絀，最終影響到整個(gè)體制。

因此，在“功利性權(quán)力”的主導(dǎo)下，自由配售制變得有名無(wú)實(shí)，一旦有人希望改變這種“有名無(wú)實(shí)”的狀態(tài)，便會(huì)破壞其中的利益關(guān)系，從而引起整個(gè)機(jī)制的不穩(wěn)定。因而，包商制連續(xù)兩次被否決，伍汝康和趙士覲的努力付諸東流，鄧澤如所推行的“優(yōu)先現(xiàn)稅”得以最終確立。

本文寫(xiě)作得到了何文平、周琳、黃國(guó)信、邱楚媛諸位老師的幫助，特此感謝！

（責(zé)任編輯：周 聰）