江蘇省鐵路綜合客運樞紐運營管理模式研究

裴劍平，呂 鵬，范 橙

（江蘇省交通規劃設計院股份有限公司綜合運輸規劃研究中心，江蘇 南京210005）

0 引言

“十一五”以來，隨著江蘇現代化鐵路的大規模建設，南京南站、常州城際站樞紐、無錫城際站樞紐等一批集多種運輸方式為一體的鐵路綜合客運樞紐孕育而生。這些新生的復雜城市綜合體具備著傳統鐵路客站的所有功能，同時又是與多種城市交通設施相互有機關聯的統一建筑結構，其運營管理實踐就面臨著一個亟待解決的難題——“誰來管、管什么、怎么管”。長期以來，鐵路車站、公路場站以及城市交通設施等分別由多個不同部門負責規劃、建設和運營管理，職能分設、各成體系，相互之間也缺乏溝通與協調。而對整個鐵路綜合客運樞紐來說這種傳統的交通行政管理體制分割勢必會對樞紐內部統籌協調、安全運營、高質服務等產生負面影響。當前，政府職能已逐步向經濟管理者轉變，鐵路公司變成自主經營和市場競爭的主體，建立以服務運輸為導向的運營管理體系，實現協調、高效、優質、安全的運營管理。因此，新形勢下如何有效地進行樞紐運營管理，使綜合交通的優勢得以充分發揮，是當前值得研究的一個重要課題。

1 江蘇省鐵路綜合客運樞紐運營管理現狀

1.1 鐵路綜合客運樞紐管理現狀

在當前江蘇已建成運營的鐵路綜合客運樞紐中，按投資主體的不同，其運營管理的方式基本分為兩類：一是成立單獨樞紐管理公司統一管理；二是仍沿襲傳統客運場站各成體系、獨立管理，具體情況如表1所示。

表1 江蘇省鐵路綜合客運樞紐運營管理現狀

滬寧城際常州站是成立樞紐管理公司統一管理的典型代表。2010 年，常州市注冊成立了客運中心管理有限公司，采取市場化的運作模式，具體負責滬寧城際常州站綜合客運樞紐公共區域信息發布、物業管理、房屋及設施租賃、信息咨詢服務、客運中心運營管理服務、公共收費停車場營運等。

受制于體制和時間等因素，仍有相當一部分新興鐵路綜合客運樞紐的管理是各自為營、各自獨立管理，京滬高鐵南京南站即是其中之一。由于京滬高鐵開通運營不久，具體運營管理方式仍在策劃之中，目前高鐵站、公路客運站、公交車站等各成體系，尚未成立樞紐管理公司進行統籌協調。

1.2 運營管理存在的問題

從現狀看，各自為營、獨立管理的方式仍是江蘇綜合樞紐管理的主要形式，然而這種方式已越來越難以滿足綜合交通發展的新要求，具體來說存在以下幾個方面的問題。

信息共享方面：鐵路與公路、城市公交、地鐵相關信息共享程度不足，目前主要是定期溝通，沒有實現全部信息的實時共享。

能力匹配方面：各方式在供給能力方面的協調、匹配程度有待提高。

安全應急方面：部分站如南京南站布設了安全疏散誘導與應急管理應用系統，滬寧城際常州站、鎮江站建設了樞紐信息系統，對鐵路外樞紐空間安全管理，但如何統一快速應急，尚有待進一步提升。

開發協調方面：整體型投資在商業布局方面具有優勢，分散型投資則可能有潛在商業競爭性內耗布局問題。受國家土地利用政策限制，場站內部開發程度不高。

行業管理方面：涉及部門較多，多頭管理，主要為鐵路、交通、城建、城管、軌道辦等。

2 鐵路綜合客運樞紐運營管理發展趨勢

江蘇省鐵路綜合客運樞紐雖然出現了成立樞紐管理公司的萌芽，但總體發展水平不高，而國外綜合客運樞紐發展較早，在日本及一些歐洲國家發展尤為成熟。如日本“榮”綜合客運樞紐主要由公共汽車中心站、軌道交通、地鐵等七部分組成，其運營管理全部費用由名古屋市政府出資，委托“榮公園振興股份公司”管理，負責店鋪和廣場出租、公園整修、設備維修及大型公交汽車站（含長途汽車）的收費管理。多倫多中央車站匯集了地鐵、公交車、出租車、火車、長途汽車等交通方式，整個樞紐歸多倫多市所有，車場和站臺歸鐵路運營商所有，UPG 公司特許租賃經營期限為35 年。英國維多利亞車站是英國第二大交通樞紐，擁有3條地鐵線、公交站、長途汽車站和往返Gatwick 機場的機場快線，車站由網鐵公司（Network Rail）所有并運營管理，管理和運營鐵路基礎設施。

反觀國內，經濟社會層面，隨著我國向發達經濟邁進，人民群眾對樞紐服務的品質、信息化程度、安全性要求越來越高。交通運輸層面，隨著我國高速鐵路、城際鐵路的大發展，高速度、高密度、高質量的長途鐵路客運服務要求樞紐在運營管理層面提供全方位的支撐，乘客對其服務內容和質量也有新的期望和要求。國家行政層面，交通大部制改革逐步推進，鐵路政企分離、成立現代化企業市場化運營是必然趨勢，路網的建設維護、線路的運營將改由國有或私有公司負責，將具有更多的市場色彩。總體上，我國鐵路綜合客運樞紐運營管理將呈現以下發展趨勢。

2.1 縱向管理分析

鐵路綜合客運樞紐運營管理發展趨勢需解決“誰來管”的問題，“誰來管”（即運營管理主體）取決于樞紐的投資建設主體。樞紐縱向管理就是從國內外樞紐發展形勢和要求出發，著重分析樞紐本身的投資建設、運營管理及行業管理等方面的發展趨勢。

（1）投資建設

隨著交通大部制的不斷改革完善，以地方為主建設的城際鐵路綜合客運樞紐將逐步由鐵路總公司和地方投資為主轉變為完全由地方政府投資為主，而依托干線鐵路的綜合客運樞紐將仍以鐵路部門和地方政府投資為主，目前鐵路綜合客運樞紐投資建設主要有兩種形式——分別投資建設和統一投資建設（見圖1）。

圖1 鐵路投資建設主體分析

就目前鐵路綜合客運樞紐內各場站設施投資建設來說，因各場站設施目前相對獨立，一般均采用分別投資建設的模式，但隨著綜合客運樞紐范圍的擴大、綜合程度的加強，場站區域界線將逐漸模糊化，將逐漸轉化為統一建設投資模式。

（2）運營管理

鐵路綜合客運樞紐有鐵路、公路長途、地鐵、公交巴士多家運營主體，各種設施專業性強，宜采用多個運營管理主體，分區負責，企業運作，相互之間銜接關聯性強，采用信息聯動的模式，綜合治理。

分區負責，企業運作。如鎮江、無錫、常州等在建設期間由交通產業集團或投資公司之類的國有企業作為建設業主，營運期間由專門的物業管理公司負責公共區域的日常管理。

信息聯動，綜合治理。由公共區域的管理公司負責統一實施出行動態信息的聯網發布和標識引導，并負責安保監控和應急指揮系統的管理調度，由公安牽頭駐站、多家參與配合實施綜合治理。

（3）行業管理

隨著交通大部制的改革，綜合客運樞紐建設逐漸向城市總體規劃靠近，建議地方政府按照“統一規劃、統一建設、統一管理”的理念明確綜合客運樞紐管理模式，由交通部門或城建部門進行統一的行業管理，細化綜合客運樞紐規劃、建設和管理各階段的責任主體，由責任主體牽頭協調各相關部門共同推進樞紐規劃建設和運營管理工作，如圖2所示。

圖2 統一投資建設、運營管理分析圖

2.2 橫向管理分析

在確定樞紐本身的管理主體后，還需將樞紐進行區域劃分，明確各相關管理部門的管理任務和職責，進一步細化“誰來管”的問題。本段所述的樞紐橫向管理將從綜合行政執法、客運場站運營和公共區域管理三個方面分析樞紐內部運營管理發展趨勢。

（1）綜合行政執法管理

從滬寧城際高鐵沿線綜合客運樞紐站的實踐情況來看，其綜合行政執法總體上采用“統一管理、分塊運營”的方式，成立樞紐地區的綜合管理機構，負責綜合樞紐地區的綜合協調，包括鎮江的綜合管理辦公室、常州的聯合執法辦公室、蘇州的綜合治理辦公室，無錫站北廣場還在建設中，可能沿用現有的南廣場管理模式，成立火車站地區管理處。各站的綜合管理機構主體一般都由公安牽頭，交通、城管等各部門參與樞紐的運營管理，各部門派駐人員組成。

（2）客運場站運營管理

從滬寧城際沿線綜合樞紐場站運營管理情況來看，其場站管理總體上遵循“分區經營、各自負責”的運營管理模式。班車客運方面，主要由客運站所屬站務公司或客運公司（集團）負責進站班車的運營管理；出租車客運方面，主要由交通運輸主管部門（運管處、客管處）專門安排車站管理機構和人員，分別負責出租車的運營管理；在城市公交方面，公交場站建設完后，移交給當地的公交公司運營管理。

（3）公共區域運營管理

從滬寧城際沿線的綜合客運樞紐公共區域運營管理情況來看，都引入市場機制，具體有兩種不同的模式。

模式一：由政府主管部門或交投平臺成立管理公司對樞紐公共區域進行管理。如無錫交通產業集團有限公司成立無錫市綜合交通樞紐運營管理有限公司、常州交通投資產業集團成立常州市客運中心管理有限公司，主要負責綜合交通樞紐內部的保潔、安保、設施維護等物業管理以及公共區域的商業管理等。

模式二：由政府主管部門或交投平臺委托管理公司對樞紐公共區域進行管理。鎮江綜合交通客運樞紐的投資主體交投公司，與新港公司簽訂有關協議，委托新港公司進行公共區域的物業管理和商業運作。

3 鐵路綜合客運樞紐運營管理內容

在明確樞紐的建設主體、管理主體、區域管理主體后，還需針對樞紐內運營管理內容進行分析，即解決“管什么”的問題，下文將從客流、車流、信息流及資金流四個方面詳細地分析樞紐內部的管理內容。

3.1 客流管理分析

鐵路綜合客運樞紐可以實現多個交通運輸方式的轉換，而客流是樞紐的重中之重，將客流進行有效的疏通和引導能極大發揮樞紐的效率。樞紐內客流包含換乘客流和非換乘客流兩部分，非換乘客流應重點把握票務、樞紐內活動、信息導向、安全應急等環節，相比之下，換乘客流增加了進站、候車等待、出站、行包托運、換乘等環節。針對換乘客流管理，應重點協調以下內容——聯合售票、共同安檢、共享空間、無縫換乘、信息共享、應急聯動等。

其中，聯合售票是指注意售票機的分散分布，一機多用，提供聯票，一張車票管全程，減少安檢，行包聯運。一次安檢是指采用多方式一次安檢。在共享候車廳時，應考慮候車廳互通、商業設施共享。在無檢票換乘中，應考慮換乘無需再安檢、檢票、帶行包等。

3.2 車流管理分析

樞紐內的客流可通過出租車、公交車、社會車輛、城市軌道等交通方式進行有效地疏解，其中前三者在進出樞紐周邊及內部路網資源時共享路權，將會產生一定車流交織，因此，在車流管理過程中需重點協調運力匹配、時空匹配、服務協調、信息共享、應急聯動等方面內容。

運力匹配是指對各方式車輛班次頻率進行匹配，避免總運能不足；高低峰時段班次匹配是指高峰時段共同密集發車，增加高峰運力。時空分布匹配是指合理配置往城市中心的車次，規范出租車擁堵收費；早晚運營時間形成匹配，避免到站客流無法疏散等問題。服務范圍匹配是指對長短距離各范圍內，按各交通方式技術優勢進行班次配置，避免內耗競爭。

3.3 信息流管理分析

樞紐內的車流一方面可通過樞紐內部設施的相關信息得到有效的疏導，一方面也可根據社會公共信息提前做出預判，使車流在樞紐地區的停留時間達到最短，降低樞紐地區車流的擁擠程度。樞紐內部的設施相關信息包含鐵路、城市軌道、長途汽車、城市公交、商業、公益等服務信息，如動態的運營過程信息和靜態的班次時刻表、導向標識、廣告等；社會公共信息包含樞紐周圍道路狀況及其交通信息、城市旅游信息、城市景點信息等。信息流管理時應重點把握信息采集、信息集中、信息分發、信息發布和信息統計各環節的實時性、動態性、全方式及多元化。

實時性是指信息采集過程中實時采集各種樞紐運營相關的信息；動態性是指信息的實時發布、動態更新；全方式是指信息采集過程中覆蓋各種交通方式信息；多元化是指在信息發布過程中可采用視頻、音頻、文字等。

3.4 資金流管理分析

鐵路綜合客運樞紐一方面建設成本非常高，如南京南站投資近300億，往往需通過商業開發來填補樞紐的建設成本；一方面樞紐的建成會通過乘客、車輛的流動帶動周邊土地升值，逐漸發展成為城市的副中心，對給城市居民、沿線商家及社會都帶來巨大的經濟和社會效益，這部分效益無法通過一定的經濟收益返還給運營單位，面對市場失效的部分，政府通過一定的補貼方式來彌補。在做政府補貼發放資金流管理時，尤其應注意與安全高效運營服務掛鉤、與多方式協調聯動掛鉤及完善獎懲機制等。

其中，與安全高效運營服務掛鉤是指提高補貼針對性，減少中間環節，促進運營水平提高。與多方式協調聯動掛鉤是指重點促進多方式運營主體的協調聯動，以補貼形式鼓勵各種聯動措施、機制。完善獎懲機制是指重點針對安全、應急等問題，構筑有效獎懲機制，提高樞紐運營的安全性。

4 鐵路綜合客運樞紐運營管理模式分析

鐵路綜合客運樞紐的管理內容是管理模式的基礎，不同的管理模式對運營者、管理界面、管理程度有著不同的要求，下文結合我國國情和發展趨勢，從運營者和管理設施范圍角度出發，將樞紐的管理分為以下四大類模式。

4.1 獨立式管理模式

在近期鐵路管理體制改革前、鐵路政企尚未分離情形下，可采用獨立式管理模式，該模式是一種折衷式管理模式，即將各交通方式對應的場站設施，按行業管理部門權限進行獨立式管理，成立由各相關經營主體和政府相關部門組成的地方政府管理委員會，對樞紐的日常營運管理進行協調，如圖3所示。

圖3 相對獨立式管理模式

優點：與當前鐵路管理體制結合度較好，各主體管理空間范圍明確；各主體間通過委員會有一定程度的協調，相互間運營信息有一定的共享，通過應急預案具備一定的應急反應能力；除鐵路站外其他設施市場化程度較高，商業開發利用度較高。

缺點：地方管委會行政干預色彩濃厚，各運營主體相互間協調相對松散，難以密切聯動；鐵路車站跟其他站主動協調的積極性不強；鐵路站房內經營開發程度有待提高；各運營主體內部商業設施存在內耗競爭。

4.2 協調式管理模式

在鐵路政企分離、按現代企業運營后，可采用協調式管理模式。該模式要求樞紐的資產所有權與經營權分離，整個樞紐全部公司化經營，由樞紐綜合管理公司牽頭，各公司間建立起密切的日常運營和重大情況的協調機制，如圖4所示。

圖4 協調式管理模式

優點：政企分離、市場化程度較高；各運營主體責權利劃分明確，管轄范圍明晰；樞紐綜合管理公司可調動公共區商業資源收益，促進與其他運營主體的協調；運營信息在方式場站間共享度較高、各方式應急反應協調度較高。

缺點：難以適應當前體制；考慮企業逐利性，需要引入政府監管監控、經濟杠桿調控機制，引導準公益性服務水平的提升；各運營主體內部商業設施存在一定內耗競爭。

4.3 集成式管理模式

在鐵路政企分離、按現代企業運營后，還可試點集成式管理模式，與協調式管理模式相比，樞紐綜合管理公司合并了公交公司和公路客站公司，對除鐵路站、城市軌道站外的所有其他區域進行統一管理、統一經營，如圖5所示。

圖5 集成式管理模式

優點：政企分離、市場化程度較高；各運營主體責權利劃分明確，管轄范圍明晰；樞紐綜合管理公司可調動公共區商業資源收益，促進與其他運營主體的協調；樞紐管理主體僅有三方，相互協調度增高；運營信息在方式場站間共享度較高、各方式應急反應協調度較高。

缺點：難以適應當前體制；考慮企業逐利性，需要引入政府監管監控、經濟杠桿調控機制，引導準公益性服務水平的提升；商業設施仍然存在一定內耗競爭。

4.4 一體化管理模式

較集成式管理模式，一體化管理模式更加成熟，是高度發達市場經濟階段的樞紐管理模式，除鐵路站場、城市軌道付費區這兩個區域跟線路運營難以分割外，其他的所有樞紐區域統歸一家樞紐綜合管理公司運營管理，如圖6所示。

優點：高度市場化；管理主體僅為一家，責權利明晰，內部商業設施資源可優化整合配置，提高經濟效益；運營信息在方式場站間共享度高、各方式應急反應協調度高。

缺點：難以適應當前及一段時期內的體制；考慮企業逐利性，需要引入政府監管監控、經濟杠桿調控機制，引導準公益性服務水平的提升。

圖6 一體化管理模式

5 結論

隨著江蘇高速鐵路、城際鐵路以及城市軌道交通的快速發展，具備交通、服務、開發、景觀等諸多功能的鐵路綜合客運樞紐在綜合運輸體系中的作用日益顯著。樞紐已從換乘方式上實現一體化，未來應加強集投資、建設及運營管理一體化的綜合客運樞紐公司建設，構建綜合客運樞紐運營管理平臺，精簡機構、人員和程序，采用現代企業化運營管理模式，引進信息化、智能化系統。結合目前國內綜合交通樞紐的發展，現階段仍以獨立式和協調式兩種管理模式為主，采取“統一管理、分區經營”策略，主要應用于中小型客運樞紐；隨著鐵路體制改革的不斷深入、綜合交通樞紐的不斷發展，大型樞紐未來將逐漸向集成式和一體化兩種管理模式發展，市場化經營將不斷深入，逐步實現“站運分離、一體經營”。

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