我國中小學生交通安全宣傳教育體制機制問題研究

馬金路

（公安部道路交通安全研究中心，北京100062）

截至2014 年5 月，我國機動車保有量已經超過2.5 億，機動車駕駛人也已超過2.8 億。中小學生作為日常交通的參與者，已經不可避免地成為快速發展的汽車社會的一員，他們的交通安全也越來越成為社會關注的熱點。2013 年，涉及中小學生的道路交通事故達萬余起，保障中小學生的出行安全，是全社會共同的責任。目前，我國中小學交通安全教育體制機制與汽車社會的發展存在諸多的不適應，亟待從源頭上加以改善，以切實加強中小學交通安全教育工作，提高中小學生交通安全意識。這不僅是減少中小學生交通事故的直接方法，更是提高全民道路交通安全意識，創設良好道路交通安全氛圍、建設交通安全長效機制的有效途徑。

1 我國中小學生交通安全宣傳教育體制機制建設回顧

圖1 所示是《道路交通安全法》實施10 年來的一組最近數字：全國道路交通事故從2003 年的66.7 萬起下降到2013 年的19.8 萬起，交通事故死亡人數從10.4 萬人下降到近5 年保持的6.3 萬人左右，重特大交通事故從2004 年的55 起下降到2013 年的16 起，創歷史新低。在人、車、路快速發展的10 年里，我國交通事故起數、死亡人數下降近4成，不能否認交通安全教育的作用，這些年來我國大力倡導的“交通安全從娃娃抓起”的理念已經影響和作用于下一代人身上。

圖1 2003年—2013年全國交通事故起數和死亡人數下降表

1986 年10 月7 日，國務院發布的《關于改革道路交通管理體制的通知》明確指出了“公安機關對全國城鄉道路交通依法管理，包括交通安全宣傳教育、交通指揮、維護交通秩序、處理交通事故和車輛檢驗、駕駛員考核與發牌發證、路障管理以及交通標志、標線等安全設施的設置與管理等”。交通安全宣傳教育被列在了所有交通管理工作之首。此后，中小學交通安全宣傳教育體制機制建設全面加強了制度建設、法制建設和規范化建設。

1.1 制度建設

1996 年，國家教委會同六部委印發了建立“中小學生安全教育日”制度，這項制度堅持了19年，1996—2014 年全國先后開展了“全社會動員起來，人人關心中小學校安全工作”（1996 年）、“交通安全教育”（1997 年）、“注重防范，自救互救，確保平安”（1998 年）、“消防安全教育”（1999 年）等系列活動，詳見表1。每一年雖然主題不同，但交通安全教育都囊括其中，使中小學生交通安全教育逐步走向制度化。

表1 全國中小學生安全教育日歷年主題

表1（續）

1996 年，公安部專門制定了《交通安全宣傳教育三年計劃》（1996—1998 年），首次提出明確的目標、任務和制度要求：加強中小學生的交通安全教育，培養他們從小自覺遵守交通法規的良好習慣；交通民警定期到中小學中進行交通安全宣傳教育，要形成制度；堅持各種行之有效的教育措施和生動活潑的教育方法；組織編寫各種圖文并茂的讀本和畫冊，增強中小學生學習交通安全知識的興趣；中小學生交通法規知識教育普及率，城市達到100%，農村和鄉鎮達到90%以上；中小學生交通法規知識抽查應知率，城市達到90%以上，農村和鄉鎮達到80%以上；每年4 月的第1個星期為全國統一的“交通安全宣傳周”，并著手開展《道路交通安全法》的研究論證和起草工作。

1.2 法制建設

2014 年5 月1 日《道路交通安全法》正式施行，開啟了道路交通事業走向法制化的嶄新篇章。道路交通安全法作為一種行為規范和道路交通管理的法律依據，其規范作用和社會作用是多方面的，《道路交通安全法》的本身，就是道路交通安全宣傳教育的一部典型范本。《道路交通安全法》總則第6條明確了各部門、各單位開展中小學交通安全的主體責任，同時明確了教育行政部門、學校應當將道路交通安全教育納入法制教育的內容。《道路交通安全法》確定了“交通安全宣傳教育”的法律地位，任何單位和個人都有責任和義務開展和接受交通安全宣傳教育。《道路交通安全法》的實施，是全面包括中小學交通安全宣傳教育工作的一個轉折點，首次將交通安全宣傳教育工作納入法律體系。2011 年我國推出了義務教育新課程標準，小學品德與生活的內容標準第8條要求：“認識常見的安全和交通標志，遵守交通則，注意安全”。新課程標準的出臺，體現了國家中央教育行政部門對地方學校道路交通安全教育宣傳的要求。2012 年國務院出臺了《關于加強道路交通安全工作的意見》（國發〔2012〕30 號），第一次以國務院地方規章的形式明確了要建立交通安全宣傳教育長效機制。地方各級政府每年要制定并組織實施道路交通安全宣傳教育計劃，加大宣傳投入，督促各部門和單位積極履行宣傳責任和義務，實現交通安全宣傳教育社會化、制度化。加大公益宣傳力度，報刊、廣播、電視、網絡等新聞媒體要在重要版面、時段通過新聞報道、專題節目、公益廣告等方式開展交通安全公益宣傳。特別是正式提出設立“全國交通安全日”，充分發揮主管部門、汽車企業、行業協會、社區、學校和單位的宣傳作用，廣泛開展道路交通安全宣傳活動，不斷提高全民的交通守法意識、安全意識和公德意識。

2012年國務院第617號令公布施行《校車管理條例》，將校車安全管理納入法制軌道，充分體現了我國政府對中小學生交通出行和生命安全的高度重視，以及切實解決群眾關心的民生問題、安全問題的決心和力度。《校車管理條例》明確了各部門對校車交通安全管理的職責權限，為各相關部門在職責范圍內做好校車安全工作提供了重要的法律依據，使其逐步步入法制化的軌道。

1.3 規范化建設

《道路交通安全法》實施后，中小學交通安全宣傳教育社會化邁出新步伐。公安機關聯合文明辦、宣傳、教育、衛生、宣傳、新聞、學校等相關部門和單位，把中小學生作為一個重點教育群體，聯合啟動了交通安全宣傳“五進”活動（2004—2006年）、《“保護生命、平安出行”交通安全宣傳教育工程》（2006—2009年）、《文明交通行動計劃》（2010—）等多項大規模的交通安全教育活動，在全國唱響“關愛生命，安全出行，從我做起，從小做起”主題，不斷擴展了教育內容和方法，推進交通安全宣傳教育進學校。表2所示為目前中小學交通安全教育活動形式和載體情況。

表2 目前中小學交通安全教育活動形式和載體情況

這里需要特別強調的是2008 年，國家科技部、交通部、公安部聯合組織的國家科技行動計劃一期課題的實施，安排了針對中小學生和幼兒的交通安全教育研究，對交通安全宣傳教育的模式、內容與設備進行了全方位的研究開發，其示范應用活動把交通安全宣傳教育工作推到了前所未有的新高度。隨著國家科技行動計劃項目的示范應用，各地開始建立綜合型或專項型的交通安全主題宣傳教育基地，并逐步推廣應用面向學生和駕駛人群體的各類互動式、體驗式、情景式交通安全宣傳教育設施，建立“兒童交通安全情景教育基地”、“青少年交通安全游戲體驗基地”、“安全駕駛模擬訓練教育基地”和“違法/事故案例3D 警示教育基地”等四類交通安全主題宣傳教育基地，這種新穎的宣傳教育方式，受到中小學生、社會群眾與駕駛人的廣泛歡迎。另外，2011年衛生部參照國際經驗對我國“兒童交通傷害”進行系統分析，打破了我國在這項研究領域的空白。

2 中小學交通安全教育體制機制存在的問題

目前我國涉及未成年人道路的交通事故占事故總量的10%。全國每年約有2萬多名中小學生因交通事故傷殘、死亡，在平均每天交通事故死亡300余人中，有8%左右是學生，80%涉及中小學生的交通事故本可以避免。導致其交通事故高發的重要原因是中小學生缺乏應有的交通安全意識，交通安全教育工作還未形成體系，政府、社會團體和交通參與者還未形成協調合作的機制和體制。從我國實際情況看，雖然近年來我國大力倡導積極改善中小學交通安全教育工作，但仍然存在很多亟待解決的問題。目前中小學生交通教育主要存在以下問題。

2.1 法律保障不夠

《道路交通安全法》頒布實施后，將道路交通安全宣傳教育上升為法律規定，明確規定了負有道路交通安全宣傳教育義務的5大主體。但是，在《道路交通安全法》實施的10年間，社會各界普遍認為，《道路交通安全法》雖然規定了各級人民政府都有交通安全宣傳教育的義務，但并沒有確定哪一級政府部門重點做這項工作，責任落實到哪個具體部門或人，真正實施起來存在一些問題，缺乏對這些主體履行義務的監督、約束等情況的規定，《道路交通安全法》第6 條缺少了“下文”，缺乏實際的可操作性。要真正做到職責明晰，責任落實，還有待于對《道路交通安全法》有關條款和相關實施細則的修改。目前各省出臺的地方性法規缺少與《道路交通安全法》第6 條的銜接，對各部門特別是教育部門開展交通安全教育的規定很籠統，突出了交通安全教育行政行政管理的任務，沒有具體規定時間和任務及考察評估內容。交通安全教育的非強制性和交通行為的規范性不相適應，交通安全教育沒有納入制度范疇，沒有約束力，導致交通安全宣傳教育流于形式。

2.2 各級政府資金投入不夠

中央和各級政府沒有把中小學交通安全教育納入日常工作規劃及其政府預算中，指導教育部門、學校把交通安全教育納入現有教育計劃。政府預算中沒有正常的交通安全宣傳教育經費來源，教育經費短缺，中小學生交通安全教育所需的經費難以保障，使得教育成了“無米之炊”，教育活動也只是做做表面文章，起不到教育學生系統掌握交通法規和交通安全知識的作用。目前，學校的各課程都在擴展教學時間，學校的教學內容已超負荷，如果沒有政府層面的要求（在教學課程中設置道路交通安全教育的內容），那么道路安全教育將會繼續處于學校教學的邊緣位置。

2.3 主體責任落實不夠

主體在整個宣教過程中起著決定性的作用，一切宣教活動的決策、實施、宣傳教育開發都依賴于主體的運動。中小學交通安全宣傳教育的效果、目標的實現，也取決于主體作用的發揮。就我國目前的現狀來看，公安交通管理部門在中小學交通安全教育中起主導作用，政府各相關部門雖然參與了交通安全宣傳教育工作，但沒有很好地發揮職能作用，仍存在著公安交通管理部門唱“獨角戲”，其他相關部門相互推諉的情況。公安交通管理部門面對的宣傳對象是非常龐大的兩億以上的中小學生群體，面對如此龐大的宣傳教育對象，宣傳力量顯得十分薄弱，宣傳手段、方式、方法也顯得過于簡單，宣傳效果不明顯。

2.4 相關部門協作不夠

中小學交通安全宣傳教育社會化程度不高，政府牽頭、部門協作、上下聯動、社會參與的長效機制沒有形成，未形成真正意義上的綜合治理。相關部門和單位履行交通安全宣傳教育的法定義務不具體明晰，缺乏有效制約，參與交通安全宣傳教育的積極性不高，或置身事外，或不聞不問，沒有主動站位，沒有同步聯動，有的單位甚至“遠而避之”，齊抓共管的局面難以形成。

2.5 目標設定和長期規劃不夠

交通安全教育應伴隨青少年成長各個階段，不應該是階段性、臨時性的工作，應該是長期的系統的工程，在不同階段呈現不同內容。目前我國中小學校沒有制定長期、系統交通安全教育目標和規劃，存在“三無”現象：沒有列入教學計劃；沒有專業教材；沒有課時規定；多數以階段性思想品德課、法制教育課或者班會課等形式進行。在教材開發、課時安排方面缺乏科學、系統設計，流于形式。特別是沒有建立交通安全教育效果評估機制，教育效果很難考察，使這項工作很難真正受到重視，時抓時放、時緊時松、疲于應付。

2.6 城市和農村協調發展不夠

一份來自澳大利亞南威爾士的研究表明：處于較差社會的經濟環境中的孩子們在道路交通事故中受傷的風險最高，印度班加羅爾的一項研究表明，在社會經濟條件較差的國家中，城市和農村的道路交通事故傷害死亡率分別為13.1 人/10 萬人口和48.1/10萬人口；而發達國家則分別為7.1/10萬人口和26.1/10 萬人口。我國農村地域廣大，人口眾多，近年來發生多起群死群傷中小學生重特大交通事故。幾年前，某農村中學900多名學生在公路上跑操后調頭轉彎返校時，一輛東風帶掛貨車橫沖直撞碾壓過來，造成21 人死亡、17 人受傷的慘劇，由此可見學校和學生交通安全意識是多么淡薄。農村中小學交通安全教育存在空白和死角、死面。與城市中小學校教育相比，農村交通安全教育資源匱乏，在一些邊遠地區的學校，交通安全教育資源僅限于一些教育讀本，接受交通安全教育的途徑較少，可利用的交通安全教育資源有限，中小學生具有的基本交通安全知識和交通安全防范意識都與城市中小學生有較大差距。

2.7 教育內容科學性和系統性不夠

我國專門從事中小學教育安全宣傳教育研究的機構和專家學者不多；開發出的交通安全宣傳教育教材、課件等種類和數量有限；教材內容陳舊片面，缺乏科學性，有些內容過于泛泛；有些內容則不實用，全國沒有系統、全面、規范的中小學生交通安全教育學習讀本；不能在現實交通活動中起到指導作用；可利用的教品資源都是零散的、不完整的資料；各地交警部門、學校及教育資源開發企業制作的交通安全教育片質量參差不齊，制作流程很難做到專業、嚴謹，內容上很難做到科學和規范。全國大多數地方的交通安全教育還停留在短期行為階段。教育內容大多是交警和學校臨時搜集一些交通事故案例或交通安全常識，有些內容屬于泛泛而談；有些內容則不實用，不能在現實交通活動中起到指導作用；有些內容則根本不適合學生的年齡階段。一些學校在進行交通安全教育時，苦于沒有教育教材，在互聯網上搜集一些血淋淋的交通事故案例，這些適宜成人教育的宣傳片在給中小學生放映后，一些中、小學生觀看“血腥”的片斷后出現嘔吐、作噩夢等劇烈反應。對中小學生這樣的特殊受眾而言，類似于交通事故這樣的災難信息將給他們帶來厭惡、不安的情緒，從而影響接受信息的效果。

2.8 教育形式適應性和多樣性不夠

目前中小學校對學生的交通教育形式一般只限于書面和文字材料，很少組織實踐、參觀、體驗活動；多數交通安全知識來自安全教育讀本，缺乏生動、直觀的學習內容；盡管近年來一些地方進行了一些有益的嘗試，例如利用多媒體教育、交通安全體驗基地、互聯網傳播等，這些方式在一定程度上彌補了書本式教育的缺陷，但由于條件的限制，一直沒有得到有效的推廣。

通過以上分析可見，我國中小學交通安全教育開展的基礎不牢固，是機制體制沒有捋順導致的。究其根本原因是法律不健全。《道路交通安全法》歷經兩次修改，相關的法規、規章也都進行過調整，都沒有觸及交通安全教育不盡完善的地方。法律是開展中小學交通安全宣傳工作的基礎和保障，缺少明晰的法律規定作為保障，中小學交通安全教育力度難以實現；缺少堅實的法律支撐，各部門的主體責任難以落實。從某種意義上來講，要做好中小學交通安全宣傳教育工作，必須首先確立道路交通安全宣傳教育的法制建設問題。

3 中小學交通安全宣傳教育體制機制建設的意見和建議

中小學交通安全教育作為一項源頭性、長期性、基礎性的工作，屬于生命教育的范疇。生命教育，顧名思義是關于生命常識及體驗生命活動的教育。生命教育是旨在幫助學生認識生命、理解生命、尊重生命、熱愛生命、提高生存技能、提升生命質量的一種教育活動，是中小學德育工作的重要內容，是素質教育的重要組成部分。交通安全教育作為生命教育中的一部分，應該進一步引起政府乃至全社會的普遍重視和關注，不斷探討摸索出行之有效的應對之策，盡快最大限度地提高我國中小學生交通安全教育水平。

3.1 盡快解決法律法規之間的銜接問題

目前各省《道路交通安全法》實施條例有的沒有對學校交通安全教育做出具體規定；有的籠統規定教育行政部門應當將道路交通安全教育納入學校教育的內容；個別省份列入學校法制教育內容。也就是說，中小學交通安全教育問題法律和法規之間缺少銜接。針對這一問題，我國交通安全教育研究領域對修改《道路交通安全法》及其各省實施條例有關交通安全教育條款的呼聲很高。《道路交通安全法》實施以來，關于“酒駕”、“闖紅燈”等條款的修改都與時俱進，提升了執法和教育效果，因此，需要盡快通過修改《道路交通安全法》以解決法律與地方法規及規章的銜接問題。

3.2 盡快建立完善中小學交通安全宣傳教育法律體系

我國交通安全教育起步較晚，中小學生交通安全法律法規不盡健全和完善，亟待建立交通安全宣傳教育法律新體系，解決影響中小學道路交通安全立法問題。例如，目前我國還沒有用法規的形式規定18 歲以下騎自行車者必須佩帶頭盔、適齡兒童乘車時必須使用專用兒童安全坐椅等，這與美國、德國等汽車發達國家比，無疑是亟待彌補的漏洞。在我國農村地區，兒童經常乘坐兩輪摩托車。因此，有必要通過佩戴合適的頭盔來保護他們。有一些干擾兒童摩托車乘車者佩戴頭盔的因素，例如沒有強制摩托車乘客佩戴頭盔的法律或罰款，沒有標準的兒童頭盔，以及兒童頭盔價格昂貴等。類似這樣的相關法規的出臺，可以為公安交通管理部門宣傳教育和執法提供法律上的保障，進而提高交通安全教育的整體水平。

3.3 盡快制定全國中小學交通安全教育規劃或策略

國外研究人員認為，加強中小學生的交通安全教育，需要中央政府和地方政府給予更多指導。只有把道路安全教育納入現有課程和當地政府的工作目標與預算中，才能在地方層面和國家層面提高道路安全工作的地位。我國要從政府層面創新體制機制建設，盡快制定為期4～10 年不等的全國中小學生道路安全規劃或策略，確定總體目標，確保資金投入，協調區域發展不平衡等。衛生、教育等相關部分會依此制定各自的中小學交通安全宣傳教育工作策略，明確措施、方法、資金保障、責任部門、參與機構等，明確相關部門在中小學交通安全教育中的職責和義務，合理安排各行政單位、各企業、各新聞媒體以及學校等單位的職責與任務，提供政策上、技術上、資金上的全面支持，形成長效的社會化中小學生交通安全宣傳教育機制。

3.4 盡快建立全國中小學交通安全教育聯席會議制度

建立在中央政府領導下、公安、教育、衛生、宣傳等部門參與的聯系會議制度，組織落實全國中小學交通安全教育規劃或策略，定期通報各部門的單位（省和地方政府、研究機構或協會）落實中小學交通安全教育情況，并進行科學評估；定期組織對中小學交通安全、宣傳教育情況進行調研；搜集整理相關數據，為調整全國中小學交通安全教育規劃或策略提供依據。

4 結語

生命安全對于中小學生、每一個家庭乃至整個社會來說意義重大。人類一切活動都建立在生命之上，加強中小學生道路交通安全教育的目的，是使中小學生在人生的起點樹立起“珍愛生命”的理念。從這個意義上來說，中小學生交通安全教育工作任重而道遠，需要更多的專家學者進行深入探討研究。

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