參與式治理及地方政府治理的優化

劉桂花

從上世紀80年代始，各國開始了參與式治理的實踐。其中比較有代表性的有巴西的參與式預算，美國的鄰里治理，印度的村鎮自治，中國的村民選舉和村民議事制度，南非的工人合作治理和孟加拉的公共服務提供的改革等。這些參與式治理改善了當地的治理狀況，給當地的公共治理帶來了積極的變化，同時，這些成功的參與式治理帶來了極大的示范效應，引起了全球性的參與式治理實踐。那么，“參與式治理”的具體模式是什么?參與式治理如何實現地方政府公共治理優化?這些都是目前學界研究的熱點問題。本文將就參與式治理模式的國內外實踐做一梳理，挖掘參與式治理與地方政府治理優化的關系，探討我國參與式治理的困境及實現良性參與式治理的途徑。

一、參與式治理的理論演變

20世紀80年代至今，政府行政改革模式中最具代表性的理論主要有新公共管理理論、新公共服務理論和治理善治理論。三個理論都對公民參與治理公共事務給予了足夠的重視，只不過在不同的公共行政理論中，受到重視的程度不同而已。公民參與社會治理肇始于新公共管理理論時期，參與式治理受到充分重視則始于新公共服務理論時期，而在治理善治理論時期，參與式治理得到了全面應用，下面將就這幾個理論中蘊含的參與式治理的演變歷程作一簡單梳理。

(一)社會契約論思想奠定了參與式治理的憲法學理論基礎

社會契約論思想是公民參與的憲法學理論基礎。近代羅梭認為:“法律是公意的表現。凡是不曾為人民所親自批準的法律，都是無效的，那根本就不是法律”。〔1〕社會契約論認為，從社會公約視角而言，政治共同體及其成員被賦予了絕對的權力，但這種權力并非在任何時候都能稱為主權，只有在其代表公意時才稱為主權，“主權的一切行為，必須是真正的屬于‘公意’的行為”。〔2〕而公意的產生有兩種形式，一是直接民主，二是間接民主。直接民主適用于國土面積小、人口少、議題簡單、公民有時間等條件。而現在滿足此類條件的國度極少，所以，間接民主便成為公意產生的主要形式。代議制就是間接民主的集中體現，即公民表達自身利益與愿望的途徑主要通過行使選舉權來實現，從而使民意通過公共權力來表達。這種間接參與形式，即“代議制”，不僅在我國，在其他國家都早已普遍實行。美國民主理論家科恩認為，“民主政治無論采取何種形式，其關鍵都是公民參與”〔3〕。

(二)新公共管理開啟了參與式治理

人們對公民參與治理重要性的認識肇始于新公共管理時期。在傳統的官僚行政中，公民更多的是被看作政府部門管理的對象，行政官員傾向于將公民看做非理性的群體，認為公民參與公共管理是浪費時間、降低效率的行為。基于此，行政官員在日常管理中常以行政命令形式進行，政府部門與公民間的雙向溝通較少，公民缺乏對社會服務或社會管理意見進行反饋的暢通渠道，甚至在政府的諸多部門和領域并無反饋渠道的制度安排。公民參與的重要性在新公共管理學者中已經得到充分認識，該理論尤其重視公民對需求的反饋，并根據公民的需求制定未來政策，使未來政策盡量滿足公民反饋的各種需求。這種簡單卻意義深遠的公民參與具有一定的實際效果和回應性。我們姑且將這種公民參與稱為反饋式參與，縱然這種反饋式參與還處于公民參與的初級階段，但與傳統行政模式相比，無疑是前進了一大步。盡管后來的新公共服務對于新公共管理中把公民當做“顧客”進行了大量批評，但這種以“顧客”需求為出發點提供公共服務的市場化行為在當初仍不失為公共管理領域的一種創新。后來的新公共服務理論和治理善治理論其實質是對“顧客”定義的深入研究的結果。因此，新公共管理理論對于公民參與的重視仍然十分難能可貴。

(三)新公共服務理論中參與式治理受到重視

新公共服務是在對新公共管理中將公民看作“顧客”的批判的基礎上發展起來的，是對新公共管理理論的進一步深化。新公共服務理論認識到了“公民參與”的重要性。雖然新公共管理使政府對公共服務的直接提供角色發生了改變，從而使公共服務的提供效率得以提高，但作為官僚制政府，其擁有的權力仍然極大，其封閉行政的本質并未改變，在公共決策的制定中仍難覓公民參與的身影，以致公民無法真正影響公共政策的制定。基于此，以登哈特為代表的新公共服務學者認為“對新公共服務至關重要的民主治理和公民參與，正是新公共管理所缺少的。”〔4〕“傾向于效率和生產率的官員可能認為公民參與難以應對并且很費時間，但鼓勵公民參與是公務員角色不可缺少的要素。”〔5〕“與新公共管理不同的是，新公共服務以公民對行政過程的參與而著稱。”〔6〕新公共服務理論使公民權利得以實現的手段是公民參與。“只有通過積極的公民參與，才有可能達致最佳的政治效果，通過參與可以增強政府的合法性。”〔7〕

公民參與在新公共服務理論中占有重要地位，使公民參與在全社會得到重視。但新公共服務對公民的政治行政參與論述不足，將政治行政參與的責任寄望于行政官員，認為公務員是推動公民參與的重要力量，沒有意識到公民自身才是推動公民參與的真正動力。

(四)治理善治理論中參與式治理得到全面應用

新公共管理理論和新公共服務理論中公民參與治理的理論分析在治理善治理論中得到有效整合，治理善治理論將公民參與公共事務治理作為其核心內容，認為“善治的過程就是一個還政于民的過程，政府與社會間的友好合作，有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，要求公民的積極參與。”〔8〕善政加上公民參與才可能實現善治。善治需要政府的積極努力，但更需要公民的積極參與，政府和公民間的良好合作與互動，是實現公共利益最大化的社會管理的重要途徑。治理善治理論提倡實行多中心的治理模式，政府部門不再是社會管理的唯一主體，不再在社會治理中唱獨角戲，而需要政府與公民個人、非政府組織、公民團體、私人組織等合作治理。正如斯托克所言:“治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。它對傳統的國家和政府權威提出了挑戰，政府并不是國家唯一的權力中心。各種公共的和私人的機構只要其行使的權力得到公眾認可，就都可能成為各國在不同層面的權力中心。”〔9〕這其中任何一方都不具備治理社會的全部資源和能力，社會管理的良性運行和發展有賴于各方的相互合作、相互依賴、相互交易和相互談判。因此，只有吸收包括公民參與在內的各種參與形態，才能真正體現治理善治理論。

二、參與式治理機制與地方政府治理

(一)國外參與式治理機制

蓋伊．彼得斯在《未來政府的治理模式》中單獨對參與式治理進行了翔實闡述，他指出了參與實現的四種機制。第一，如果公民認為政府運轉不佳或服務不善，他們有權申述。為讓這種權利有效，首先需要讓公民了解公共部門。因此，要實現真正的公民參與就需要進一步開放政府。第二，通過增強員工獨立接觸和響應組織政策的能力來實現，政策過程是由上而下的。第三，公共政策應讓公眾通過對話、辯論和協商產生。第四，公民自身投入正常選擇和公共服務的過程。〔10〕

公民參與世界聯盟 (CIVICUS)比較了國家層面和地區層面公民參與的主要形式，見表1。

表1 公民參與的主要形式

(二)我國參與式治理機制

在中國，參與式治理的出現和政府職能轉型密不可分，是政府職能轉型的一種嘗試，同時也是社會自身機制推進的結果，是二者結合的產物。〔12〕中國的參與式治理主要有以下幾種模式:第一，農民自組織的參與式治理，比較普遍的做法是村民選舉和村民議事會等;第二，城市社區的參與式治理，主要表現在居民委員會引導的社區居民自治;第三，弱勢群體的參與式治理;第四，非政府組織生產或提供公共服務，政府從其購買公共服務的非政府組織的參與。

國內的參與式治理實踐最早發端于云南、貴州等地的參與式發展，隨后表現為農村治理和城市治理過程中發展起來的公民參與制度的創新。在地方治理層面，參與式治理涵蓋了包括民意的收集、政策咨詢和聽證及預算分配等環節，是實現政府主導資源分配和公共事務到實質性的村民自治和社區自治轉換的中間環節。這些參與式治理的實踐中，在成都農村地區廣泛實施的“村民議事會”是一種最具代表性的農民自主參與式治理模式。“村民議事會”的組成由各個小組選舉產生2個或2個以上代表，所有各小組選出的代表組成這個村的“村民議事會”，由“村民議事會”代表廣大村民行使管理村里公共事務的權力。村里的大小事情及各項預算和支出均需通過“村民議事會”半數以上代表通過方可實施。“村民議事會”制度的實施，是我國基層民主的有益實踐，保障了村民自治的權利。

以上這些參與式治理實踐是公民參與的制度創新的表現形式。我國實施的參與式治理更加關注普通公民實質參與治理產生的結果，這與西方對公民參與的民主價值的過多強調有較大區別。國內參與式治理關注參與的工具性意義，即參與導致治理的最終結果。

(三)參與式治理與政府治理

在參與式治理中，要在公民參與和優化治理間建立關聯，政府治理模式的轉型是一個不可或缺的中間變量。也就是說，公民參與可以帶來政府治理模式的變化，從而實現政府治理的優化。具體而言:

公民參與是評估政府治理的重要指標。對政府而言，衡量“治理”和“善治”有兩套標準，即“程序標準”和“績效標準”。確保公民與政府部門間在公共事務管理中的良性互動，保證公民的參與及政府部門對公民的回應性和責任性，既是“程序指標”，又是“績效指標”。俞可平指出，公民參與是民主治理的基礎，公民參與程度越高，民主治理的程度也越高。〔13〕

參與式治理是一個雙向互動的過程。在參與式治理中，政府自上而下將普通公民乃至社會弱勢群體引入公共決策和監督過程中，從而促進政府組織行為發生相應改變，以適應多中心的治理模式，實現政府和公民、社會團體、私人組織等的合作治理。就公民視角而言，他們自下而上地參與公共事務，在參與過程中獲得政治認同，體現應有的公民精神并獲致公共理性。

當前，在我國政府轉型的特殊時期，公民參與治理具有特殊價值和重要作用。首先，參與式治理是實現政府與公民關系平等的重要內容和題中之義。“公民參與是人民當家作主的應有之義;是民主程序的核心概念”〔14〕。通過深入參與到公共事務的治理中，公民能進一步充分認識到自身擁有的公民權，從而在心理上產生對政府合法性的認同，促使公民與政府間建立平等的關系。其次，依法治國、建設社會主義法治國家內在地要求公民參與到社會治理中，這對轉型期的中國而言意義重大。要實現立法與守法的良性互動，就需要在立法過程中引入公民參與。這樣做有如下優點:一方面，以立法的形式推動公民參與各種公共事務的管理，可以完善政府的立法行為，以民意的形式總結立法經驗和教訓，同時，在經濟發展進程中，按照公民訴求及時修訂并完善法律法規，以滿足公民的訴求，減少社會矛盾的發生。另一方面，公民通過參與立法，可以加深他們對法律的理解和認識，從而在未來的政治經濟生活中更好地遵守法律，從而使依法治國和建設社會主義法治國家的目標得以實現。最后，政府職能重塑離不開公民的參與式治理。公民參與治理越是深入，政府實現快速向善治轉變的可能性越大，公民的參與式治理也使政府的決策更加透明、科學、民主。而公民參與監督則又可進一步促進法治政府的建立，促使政府部門轉變自身職責和功能，以更好地增強對公眾的回應性和責任性，提高治理效率。

總之，通過參與式治理，“政府和公民之間可以由緊張猜疑走向信任合作”〔15〕，使政府的治理模式更加優化。

三、參與式治理的現實困境

參與式治理對地方政府治理的優化具有重要作用，它是實現依法治國、建設社會主義法制國家的重要途徑，更是促使政府進行重塑的重要推動力量。然而，在參與式治理的實踐中，遇到了諸多困境，使參與式治理在我國進展緩慢，嚴重影響了我國的民主進程和地方治理的轉型。

(一)參與式治理的法律機制困境

法律機制越是完善，公民參與越是有序，而這恰恰體現了法制化政府的內涵，因為公民參與內化于法制化政府本身，也就是說，法制化政府程度與公民參與的形式、規模成正比;政府法制化程度越高，制度性公民參與規模越大;反之，法制化程度越低，制度性公民參與的規模越小，公民越是可能通過其它非制度形式實現自身利益訴求，從而對社會和諧與穩定帶來巨大危害。〔16〕另外，由于法律對公民參與的規定不完善，對于公民通過制度性參與無法解決的問題該如何解決沒有做出明確的規定，導致公民參與途徑不暢，不知該如何實現自身利益訴求，于是出現了一些影響社會穩定的群體性事件，出現了“非常規”的參與。這些都是法律制度沒有完全實現轉型導致的參與困境。

(二)參與式治理的政治文化困境

1956年阿爾蒙德首先提出了“政治文化”的概念，他指出，“政治文化是一種態度，即對政治體系及各部分的態度以及自身在政治體系中所處角色的態度。”〔17〕我國政治生活中千百年來遵循的是傳統儒家文化思想，其深層結構便是“安身立命”、“天下太平”，這是我國社會建立的文化根基。在傳統的封建集權統治和傳統文化中，人民的參與意識極為薄弱，處于被統治與管理地位。在這種傳統文化背景下，千百年來中國人民的社會生活中只有統治沒有政治，中國帝王政治的目的就是帝王以專制的方式來統治并控制人民，人民也是被動地接受帝王的統治，以致在生活中習慣于被統治的模式，既無參與政治的機會，更無參與政治的意識，甚至認為參與社會治理沒有必要。連教育家孔子也認為，“民可使由之，不可使知之”。現代官員也多秉承這種觀念，認為社會治理是少數政府官員的事，是精英政治，從而以專業權威的態度來進行公共管理，他們認為人民不僅無知而愚昧，而且沒有足夠的能力參與社會的治理，人民的參與只能導致效率的降低。同時，在中國傳統的觀念及文化思想中，人們的概念里更多的是“家族”或“宗族”這種以血緣關系建立起來的觀念，更加關注的是這些“私人”領域的事務，對于“公共領域”的關注甚少，或者根本沒有興趣。由于政府官員和普通大眾受到傳統文化的雙重影響，使我國公民的自主參與意識十分欠缺，我國的民主制度從來都是政府主動推動的結果，從未出現由公民自主改變而發生。這種具有傳統封閉性格的社會模式，導致公共領域中公民參與式治理的匱乏。

(三)非政府組織發展困境

參與治理發展最好的國家之一——美國有190多萬個非政府組織活躍在美國社會生活各個領域。在我國，1998年頒布實施的《社會團體登記管理條例》 (以下簡稱《條例》)中明確規定，“申請籌備成立社會團體，發起人應當向登記管理機關提交以下文件:(一)籌備申請書;(二)業務主管單位的批準文件;(三)驗資報告、場所使用權證明;(四)發起人和負責人的基本情況、身份證明;(五)章程草案”。其中第二項的規定大大限制了社會團體成立的可能性。公民在成立社團時，要么找不到合適的主管單位掛靠，要么沒有主管單位愿意讓其掛靠，所以很難取得合法的社團登記證書。《社會團體法人登記證書》是這些非政府組織在國內進行各類組織活動的前提。由于很多社團找不到合適的主管單位，于是不得不登記為具有商業性質的公司，而公司性質就意味著其活動無論是哪種類型都得交稅。實際上，非政府組織的絕大部分活動都是公益性的。在西方，所有公益性質的非政府組織接受的捐款都是免稅的。不僅如此，在公益類非政府組織成立之初，還會得到政府部門在資金方面的支持。我國這種對非政府組織的管理制度大大限制了非政府組織在我國的快速發展，降低了參與式治理的發生。

四、推進參與式治理，實現地方政府治理優化的路徑選擇

(一)完善法律制度，加強政策引導

雖歷經多年法制建設，我國在該領域取得了長足發展，保障了人們政治經濟生活的有序進行。然而，在保障公民切實參與公共事務管理、維護公民權等方面尚無明確的法律規定，使公民在利益受損、通過制度性參與無法實現利益訴求的情況下該如何解決問題沒有明確規定，導致目前危害社會穩定的各類群體性事件頻發，這實質上是一種無法律保障下的非制度性參與，對構建和諧社會極為不利。為保障公民有序參與社會事務的管理，實現地方政府治理的優化，需要從法制上保障公民參與社會治理的權利和義務。要在“充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權利和自由的前提下，對公民參與的形式、內容、途徑做出明確的規定，使其可以按一定的程序進行實際操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與做到制度化、規范化、程序化”〔18〕。要提升公民參與的積極性，規范公民參與行為，引導公民朝有序的制度性參與方向發展，形成穩定而有序的政治經濟秩序，就需要政府完善法律法規，實現政府的法制化。因此，法治化政府建設便會帶來法治化—有序公民參與——良性政治局面的良性循環。

另外，政府的政策引導對推動公民參與社會治理也起著極為重要的作用。胡錦濤在黨的十七大報告中已明確提出，“制定與群眾利益密切相關的法律法規與政策要廣泛聽取群眾意見”，“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”，這表明在我國基層治理中公民參與已得到中央自上而下的廣泛支持。科學發展觀也要求地方政府在治理社會事務過程中需要廣泛吸收公眾的參與，改革地方政府管理模式，實現地方政府治理轉型，形成以地方政府為主導，包括廣大公民、民間組織、私人組織在內的多中心治理模式。有些地方已經出臺相應的政策支持公民參與治理，如廣州市出臺了我國首部規范公民參與行政立法的地方性規章—— 《廣州市規章制定公民參與辦法》，并于2007年1月1日開始實施;甘肅省在其通過的《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則 (修正案)》中也增加了公民可直接提出立法建議等內容。這些法律法規和自上而下的政策支持，對公民積極參與社會事務的管理無疑會起到巨大的促進作用。

(二)培養政治文化素養，培育公民參與意識

就外在制度環境而言，我國已逐步向參與式的政治文化轉變。溫家寶在2010年十一屆三次會議上所作政府工作報告中，已經明確提出要保障公民的選舉權、參與權、監督權、知情權等，保障人民當家作主的權利，可見，我國為保障公民的參與治理在政治制度上已有改變。因此，要實現實質的參與式治理，公民內在政治文化素質的提高便是當務之急。良好的公民政治文化素質是實現參與式治理的內在基礎和保證。參與式政治文化素養的培養不是一蹴而就的，需要社會和個體長期努力，需要社會成員之間長期的互動和合作，逐漸將參與治理養成內化的行為習慣，每個公民需具備共同治理社會的思想意識和積極主動參與社會治理的政治文化意識。一旦形成了內在的行為習慣，將參與意識和公民意識作為常態，則這種參與的政治文化便會傳承下來，在全社會形成自主參與的良好氛圍，實現公共事務的多元治理。

就公民參與意識的培育而言，廣泛的宣傳和教育無疑是喚起普遍公民參與意識的最佳途徑。通過宣傳教育，一方面，使公民認識到自身的權利和義務，另一方面，使行政官員認識到自身的職責。對公民參與意識的培育包括公民權利意識和法律意識的培育。公民的權利意識實際上是公民主體意識的具體化，只有當公民形成了自覺的權利意識，才能真正意識到自己是國家的主人，意識到自己的權利，意識到參與公共事務的管理不是政府的恩賜。公民只有主動地踐行其參與行為，才能實現對公共事務的管理。公民法律意識的培養和權利意識的培養是相輔相成的，公民只有形成了自覺的法律意識，才能充分意識到參與社會事務的管理是法律賦予自身的權利，因而，當自身權益受到侵害時，也才能通過法律途徑主張自身的權益，維護自己的合法利益。

另外，要培育公民參與意識，可首先從培育一部分參與意識比較高的公民入手，通過他們的參與意識起到一種強烈的示范效應。在現實中，不是所有的公民都有參與治理的熱情，只有那些“主觀上認為自己有能力的公民才有可能成為一個積極的公民”〔19〕。為此，需要大力培育中產階層。在參與治理程度較高的美國等西方國家，參與的主要力量是社會中產階層，他們具有一定的經濟基礎和社會地位，參與社會公共事務的治理是他們實現自身價值的深層追求，也是體現他們社會責任感的最佳形式。中產階層對社會的發展起著穩定器的作用。經過三十多年的改革開放，我國業也形成一定數量的中產階層，他們也成為參與治理的主力軍之一。我們還需要進一步加強對這些參與意識相對較高的中產階層的培育，通過他們的踐行在全社會起到示范效應，從而逐漸形成自主參與的政治文化氛圍。

(三)促進非政府組織的快速發展

要實現參與式治理的良性運行，有必要進一步促進非政府組織在我國的快速發展，為此，需要廢除阻礙非政府組織發展的桎酷。首先為促使非政府組織在中國的快速發展，有必要對社團登記制度進行改革，擴大登記范圍，為非政府組織的發展營造一個寬松的政策和制度環境。其次，政府應對非政府組織的發展給予一定的資金支持。從國外非政府組織發展經驗來看，在非政府組織發展初期，由于社會捐贈不足，非政府組織的發展在資金上會遇到較大困難，而政府在初期都會給予一定的資金支持，以扶持非政府組織的發展。在我國，由于缺乏社會捐贈的傳統和意識，絕大部分非政府組織能接受的社會捐贈極少，致使許多非政府組織發展舉步維艱。由于資金的短缺，這些非政府組織不僅活動無法正常開展，也不能留住優秀的人才，從而導致人力資源不足。因此，在非政府組織發展初期，政府部門應給予一定的資金支持，以促進非政府組織的健康發展，為公民參與社會治理提供組織保障和活動載體，促進參與式治理的實現，從而進一步優化地方政府的治理。

〔1〕〔法〕羅梭．社會契約論〔M〕．何兆武譯．商務印書館，1980．125．

〔2〕〔法〕羅梭．社會契約論〔M〕．何兆武譯．商務印書館，1980．124．

〔3〕〔美〕科恩．論民主〔M〕．商務印書館，1988．40．

〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕〔美〕珍妮特．登哈特，羅伯特．登哈特．新公共服務—服務，而不是掌舵〔M〕．丁煌譯，中國人民大學出版社，2004．98，54，91，48．

〔8〕俞可平．引論:治理和善治〔A〕．喻可平主編，治理與善治〔C〕．社會科學文獻出版社，2000．

〔9〕俞可平．治理與善治〔C〕．社會科學文獻出版社．2000．3．

〔10〕〔美〕B．蓋伊．彼得斯．政府未來的治理模式〔M〕．中國人民大學出版社，2001．

〔11〕(CIVICUS)2009．Concept Note:Participatory Governance Programme，2006－2009．Johannesburg:Civicus house．

〔12〕賈西津．中國公民參與〔M〕．中國社會科學文獻出版社，2008．12－15．

〔13〕俞可平．中國治理評估框架〔J〕．經濟社會體制比較，2008，(6)．

〔14〕〔15〕楊海坤．中國特色的法治論研究〔M〕．法律出版社，2009．340，338．

〔16〕楊光斌．公民參與和當下中國的治道變革〔J〕．社會科學研究，2009，(1)．

〔17〕〔美〕．G．A．阿爾蒙德，S．維伯著．公民文化，五國的政治態度和民主〔M〕．馬殿君譯，華夏出版社，1989．14．

〔18〕羅豪才．健全公民參與機制推動政治文明建設〔N〕．人民日報，2003－09－09．

〔19〕〔美〕．G．A．阿爾蒙德，S．維伯著．公民文化，五國的政治態度和民主〔M〕．馬殿君譯，華夏出版社，1989．224．