走中國特色的新型城鎮化道路

本刊記者 劉而立

隨著城鎮化的不斷推進，城鎮化的戰略地位也越發突出。黨的十六大作出了走中國特色城鎮化道路的戰略決策，十七屆五中全會對積極穩妥推進城鎮化作出具體部署，黨的十八大強調城鎮化是全面建成小康社會的載體之一，是經濟結構戰略性調整的重點之一。而2013年底的中央經濟工作會議進一步提出，要積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，要把有序推進農業轉移人口市民化作為重要任務抓實抓好，要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路。

快速發展的新型城鎮化，正在成為中國經濟增長和社會發展的強大引擎，新型城鎮化戰略將撬動房地產業新一輪發展，將成為為房地產行業新的增長點所在。城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮，而對于這群轉移的農村人口，一個遮風擋雨的住所是必不可少的生存需求。

城鎮化是一個自然歷史過程，是我國發展必然要遇到的經濟社會發展過程。到2020年，我國要解決約1億進城常住的農業轉移人口落戶城鎮、約1億人口的城鎮棚戶區和城中村改造、約1億人口在中西部地區的城鎮化。

改革開放以來，環渤海、長三角、珠三角等地區率先開放發展，在形成外向型經濟格局的同時，也形成了人口經濟集聚程度較高的城市群，有力地帶動了東部沿海地區的快速發展。伴隨著東部地區產業轉移和中西部地區區域發展戰略的展開，中西部地區也加快了城鎮化發展。從更長期的角度來看，中西部地區城鎮化的發展，能夠為我國經濟發展創造更多更大的發展空間和回旋余地。積極穩妥推進城鎮化進程，走新型城鎮化道路，對于全面建成小康社會和實現社會主義現代化具有重大戰略意義。

我國城鎮化建設存在的問題

新中國成立之初，我國城鎮人口只有5000萬，占總人口的10%，1978年我國城鎮人口為1.72億，城鎮化率為17.92%，有城市191個、鎮2100多個。2012年城鎮化率達到了52.57%，有城市665個、鎮34000多個。

改革開放30多年來，我國城鎮化率每年平均以1個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增長2096萬（相當于上海地區的人口總量）。按照這一速度，到2030年，我國還將有3.6億農民變為市民或長期在城鎮工作定居，屆時全國城鎮人口將達到10.7億。如果到時全國人口總量控制在15億多，我國的城鎮化率將達到70%左右。

改革開放30多年來，我國城鎮化的速度和效率是英國用了120年，美國、德國用了80多年，日、韓用了40多年達到的水平。我國的城鎮化雖然取得了巨大成就，但也存在一些不容忽視的問題：

人口城鎮化不徹底。2012年我國人口達到13.5億，在占世界7.2%的國土面積上居住了占世界19%的人口。

目前，我國的城鎮常住人口中包含了大量農民工。2012年，我國7.12億城鎮人口中包含約2.34億在城鎮居住6個月以上的農業戶籍人口。

城鄉用地集約程度不高 。多年來，我國人口不斷增加，耕地持續減少，人地關系緊張的基本格局仍未改變。2008年，我國耕地只有18.26億畝，較2000年減少了1.25億畝。平均下來，我國人均耕地約1.37畝，不到世界平均水平的40%。但在城鎮化過程中，城鎮建設粗放用地的情況仍很普遍。

資源環境約束日趨加劇。在我國城鎮化建設中，能源消耗偏高，環境污染嚴重，總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制。水污染、大氣污染和固體廢棄物污染嚴重威脅居民健康，部分區域和城市大氣灰霾現象突出，許多地區主要污染物排放量超過環境容量，另外，水資源短缺現象突出。

當前城市發展模式存在弊端。一些城市建設以西方發達國家現狀作為參照系，要求我國城鎮發展要與西方發達國家現狀看齊，全然不顧這些國家在發展中所經歷的辛酸歷史。片面將“生態城市”、“花園城市”理解為表面建設，浪費資源：有的城市熱衷新城建設和高檔地產開發，忽視老城區和外來人口集聚區等中低收入人口集中居住區的改造；還有一些城市發展“嫌貧愛富”，城市基礎設施建設針對戶籍人口和富人的需求，不僅拉大了城鄉差距，還抬高了農民進城落戶門檻。

城市金融風險凸顯。隨著土地招拍掛政策的實施，特別是進入21世紀以來，地方政府土地財政迅速擴張，為城市建設籌集了大量資金。但隨著城市建設資金投入的增多，城市門檻在不斷抬高，未能充分發揮出城市吸納人口的作用。

百姓對城鎮化發展提出新要求。隨著收入水平的提高和全球化信息交流的便捷，越來越多的百姓要求同步享受發達國家的城市化生活，這對我國的城鎮化發展提出了新要求。未來，我國城鎮化發展不但要面臨將大量農村人口轉移到城鎮的客觀要求，還要面對城鎮居民對高品質生活的追求。

總的來說，經過改革開放30多年的快速發展，我國城鎮化發展所面臨的國際國內條件都在發生重大變化。未來推進城鎮化必須直面這些變化，并作出相應的調整，因此必須走出一條具有中國特色的新型城鎮化道路。

推進“新型”城鎮化的重大意義

新型城鎮化是東部與中西部均衡發展，大、中、小城市協調發展的城鎮化。新型城鎮化是生態文明貫穿全過程，人口、經濟、資源和環境相協調的城鎮化。新型城鎮化是以人為本，市民化與公共服務協調發展的城鎮化。

中國的城鎮化與美國的新技術革命被視作21世紀影響人類社會進程的最主要的兩件大事。在經濟社會和城鎮化發展的新階段，在國際經濟格局發生重大調整和我國全面建成小康社會、跨越中等收入陷阱的關鍵時期，需要高度重視推進新型城鎮化的戰略意義。

推進新型城鎮化是順應世界各國實現現代化的普遍規律，加快實現我國現代化的理性選擇。工業革命以來的歷史告訴我們，一國特別是大國要成功實現現代化，在推進工業化的同時，必須同步推進城鎮化，世界發達國家成為強國的過程就是其逐步提高城鎮化率的過程。

根據聯合國2012年4月份發布的《世界城市化展望》，從2011年到2050年，世界城鎮人口將從現在的36.3億增加到62.5億，城市化率由52.08%提高到67.13%，其中較發達地區將提高到86.26%，而欠發達地區也將提高到64.08%。

實際上，發達國家在現代化過程中都有過城市化較快推進的時期，而且這個時期往往也是工業化較快推進的時期。特別是德國和日本正是抓住了現代化發展階段的歷史性機遇，快速推進城市化進程，并最終完成了城市化任務。我國要實現從經濟大國向經濟強國邁進，必須自覺遵循城鎮化發展的規律的內在要求，努力推進新型城鎮化，進而實現國家的現代化。

推進新型城鎮化是自覺遵循城鎮化發展規律、建設經濟強國的必由之路。美國城市地理學家諾瑟姆（Ray M·Northam）揭示了城鎮化發展的三個發展階段。在城鎮化早期和后期階段，城鎮化率提升得十分緩慢，而在城鎮化中期階段，城市人口比重可在短短的幾十年內突破50%而上升到70%，顯然這是城鎮化的快速發展階段。

當前，我國城鎮人口占總人口的比重超過50%，已進入城鎮化發展的加速時期。我們要抓住世界城鎮化的歷史性機遇，充分發揮比較優勢和后發優勢，從提升國家綜合實力、建設經濟強國的角度來看，穩步提高新型城鎮化質量和水平，再經過20年，使我國城鎮化水平達到70%左右，基本完成城鎮化任務，并朝著建設經濟強國發展。

1996年以來，我國城鎮化加速發展的特征十分明顯。“九五”至“十一五”期間，城鎮化率年均分別遞增了1.43、1.35和1.39個百分點，遠遠高于“六五”至“八五”期間城鎮化率遞增幅度“大躍進”，應該減速。

但是，對比法國、德國和日本城市化曾經出現過的高速度，中國這個速度并不是獨有的，也不是最高的，更不能簡單認定為不合理。其實，城市化是否合理，主要不能以速度的快慢作為標準，而是要看城市化的質量和健康狀況。在中國城鎮化快速發展的同時，并沒有出現諸如拉美國家和印度那樣嚴重的“城市病”、大量的失業和大面積的貧民窟。由此判斷，中國城鎮化速度是基本合適的。

推進新型城鎮化有助于推動國民經濟健康持續發展，跨越中等收入陷阱：

首先，城鎮化是擴大內需的最大潛力。城鎮化帶動大量農村人口進入城鎮，帶來消費需求的大幅增加，同時還產生龐大基礎設施、公共服務設施以及住房建設等投資需求。

其次，城鎮化是統籌城鄉發展的基本前提。通過推進城鎮化，大量的農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，農村居民人均資源占有量會大幅度增加，有利于提升農業生產規模化和市場化水平，加快農業現代化進程，解決農業增長、農村穩定、農民增收問題。城鎮化還可推動工業反哺農業、城市支持農村，促進基本公共服務均等化，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉共同繁榮發展。

城鎮化是產業結構調整升級的重要依托。城鎮化產生集聚效益、規模效益和分工協作效益，極大地推動工業化進程。同時，城鎮化不僅能夠推動以教育、醫療、就業、社會保障等為主要內容的公共服務發展，也能夠推動以商貿、餐飲、旅游等為主要內容的消費型服務業和以金融、保險、物流等為主要內容的生產型服務業的發展。

城鎮化是轉變經濟發展方式的重要條件。城鎮化帶來人們生活方式改變，帶動消費需求將從“吃穿用”轉變到“住行學”，推動消費結構和消費方式升級。城鎮化帶來人力資本和信息知識聚集，促進市場競爭、技術創新和改善管理，有利于提高資源集約利用，降低工業排放，實現低碳、綠色發展。

城鎮化的規模效應將大幅度減少資源消耗，有利于對污染進行集中治理，促進兩型社會建設。城鎮化是提高中等收入者比重的重要途徑。城鎮化形成更多的就業機會，提高勞動生產率，有利于提高勞動力的工資和勞動報酬在初次分配中的比重；同時，城市服務產業也是培育中產階級或者中等收入人群最重要的產業載體，印度就是通過發展服務業使中產階級數量在20年里增加了4倍，達到2.5億人。

推進新型城鎮化既是解決城鎮化自身問題的基本途徑，也是解決經濟社會問題的重要出路。從整體上看，我國城鎮化依然滯后，也出現了類似城市病的苗頭和各種問題，并導致了其他社會經濟問題的產生。在城鎮化發展進入關鍵階段之際，為了解決這些問題，亟需積極推進新型城鎮化。

繼續保持一定的城鎮化速度，是盡快改變城鎮化滯后狀態的需要。無論是從城市化與工業化和經濟發展的相互關系，還從國際比較的角度，我國城鎮化水平都是滯后的。城鎮化滯后會帶來一系列嚴重的問題，需要通過繼續保持一定的城鎮化速度，盡快改變城鎮化滯后狀態才能得到解決。

推進新型城鎮化是解決城鎮化問題的需要。從總體上看，目前我國的城鎮化基本上是比較健康的，但是，也的確局部存在幾種值得反思的屬于病態城鎮化傾向的不良現象，如半城鎮化、被城鎮化、“貴族化”城鎮化和“大躍進”城鎮化等現象。此外，由于缺乏有效措施和調控機制，在城鎮化宏觀整體布局上，還存在著大城市過度集聚、小城鎮發展無序，地區發展失衡、城市之間的關系不協調等問題。這些問題雖然還沒有發展為嚴重的城市病，但如果不采取科學的城鎮化戰略，盡早預防和治理，就很可能積重難返，無法根治。

積極穩妥推進新型城鎮化還有利于城鎮化問題帶來的各種經濟社會問題的解決。城鎮化不可避免地帶來了其他各種經濟社會發展問題。例如，由于半城鎮化造成了我國數量龐大農業轉移人口和日益嚴重的農民工問題；再如，由于城市偏向政策和城鄉要素難以自由流動，造成的城鄉收入差距過大，出現的雙二元結構等諸多問題，這些問題主要由于城鎮化滯后、城鎮化質量不高造成的，也必須依靠積極推進新型城鎮化才能解決。