財(cái)務(wù)腐敗視角的中國(guó)預(yù)算管理失規(guī)研究

馬國(guó)清

摘 要：預(yù)算可以把握政府活動(dòng)的內(nèi)容、范圍和政策取向，約束和控制政府的收支活動(dòng)，規(guī)范公共資金的使用，從而有助于抑制財(cái)務(wù)腐敗。中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理中存在諸多滋生財(cái)務(wù)腐敗的隱患。預(yù)算法律保障的缺陷、預(yù)算內(nèi)容編制的粗糙性、預(yù)算執(zhí)行的隨意性、預(yù)算外資金的存在、預(yù)算信息的不透明、公眾無(wú)法有效參與預(yù)算監(jiān)督等一系列問(wèn)題與財(cái)務(wù)腐敗滋生具有關(guān)聯(lián)性。

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)腐敗；預(yù)算公開(kāi)；預(yù)算制度

中圖分類(lèi)號(hào)：F810 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）33-0071-02

財(cái)務(wù)腐敗是行為主體為獲得非契約利益而采取的利用所掌握的職權(quán)或?qū)Ｓ眯畔⒅苯踊蜷g接影響財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的行為。財(cái)務(wù)腐敗的主要目的和特征即是“權(quán)錢(qián)交易”。人事腐敗、行政腐敗、司法腐敗等腐敗形式大多與財(cái)務(wù)有關(guān)，從而轉(zhuǎn)化為財(cái)務(wù)腐敗，因此，財(cái)務(wù)腐敗是腐敗之根。

近年來(lái)，中國(guó)財(cái)務(wù)腐敗的犯罪數(shù)量不斷上升，落馬貪官們的腐敗金額也不斷刷新記錄，挑戰(zhàn)公眾心理底線(xiàn)，社會(huì)不滿(mǎn)情緒與日俱增。財(cái)務(wù)腐敗行為的危害性造成社會(huì)巨大的經(jīng)濟(jì)損失，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安構(gòu)成巨大隱患，也構(gòu)成對(duì)執(zhí)政黨及其政府合法性的嚴(yán)重挑戰(zhàn)。中國(guó)現(xiàn)行的反腐敗模式注重規(guī)制用人而忽略規(guī)制用財(cái)，所以在過(guò)去的反腐敗中較少將公共預(yù)算制度納入反腐考慮，而財(cái)務(wù)的腐敗與混亂，一定程度上可以通過(guò)對(duì)公共預(yù)算加以嚴(yán)格監(jiān)督來(lái)改正的。預(yù)算是控制公共支出的有效手段，預(yù)算可以把握政府活動(dòng)的內(nèi)容、范圍和政策取向，約束和控制政府的收支活動(dòng)，從而有助于抑制財(cái)務(wù)腐敗。中國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理體制中存在諸多滋生腐敗的隱患，透過(guò)官員身上的腐敗現(xiàn)象，可以看到其所在政府部門(mén)預(yù)算管理失規(guī)的影子，充分說(shuō)明了預(yù)算管理的漏洞與財(cái)務(wù)腐敗的關(guān)聯(lián)。

一、預(yù)算缺乏專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督法律，預(yù)算審批流于形式

目前國(guó)內(nèi)尚未出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算監(jiān)督法律，預(yù)算監(jiān)督缺乏獨(dú)立完整的法律保障制度，預(yù)算監(jiān)督的力度不夠。《預(yù)算法》規(guī)定政府預(yù)算監(jiān)督的主體是人大及其常委會(huì)，但實(shí)際中，監(jiān)督權(quán)的行使往往受制于行政機(jī)關(guān)的干涉，對(duì)一些違法單位和個(gè)人的處罰缺乏法律威懾力。法律也沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的服務(wù)于預(yù)算工作機(jī)構(gòu)的規(guī)定，各級(jí)人大及其常委會(huì)很難對(duì)預(yù)算有效監(jiān)督。《預(yù)算法》主要是對(duì)行政機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的違法活動(dòng)有原則性的規(guī)定，對(duì)于其預(yù)算違法責(zé)任承擔(dān)僅限于行政責(zé)任，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)賠償和刑事責(zé)任的規(guī)定。對(duì)其他的預(yù)算違法違規(guī)行為也沒(méi)有具體、詳細(xì)的規(guī)定。法規(guī)的不健全導(dǎo)致了預(yù)算監(jiān)督的乏力，即使人大及其常委會(huì)查出違法行為，也不能將責(zé)任主體繩之以法，使之承擔(dān)應(yīng)受的責(zé)任，從而降低了人大權(quán)威。

按照國(guó)際慣例，政府預(yù)算必須在財(cái)政年度開(kāi)始之前編制并通過(guò)立法機(jī)構(gòu)的審批才能執(zhí)行。中國(guó)預(yù)算自年初1月份開(kāi)始，而全國(guó)人代會(huì)3月份才審議預(yù)算，頭3個(gè)月，預(yù)算執(zhí)行出現(xiàn)了“真空”現(xiàn)象。對(duì)于政府提交的預(yù)算草案，人代會(huì)不要說(shuō)否決或做重大修改，就是小修小改也是困難的，并且，人大代表來(lái)自各行各業(yè)，預(yù)算審查的專(zhuān)業(yè)素質(zhì)不夠，難以勝任審議預(yù)算的職責(zé)，人大對(duì)預(yù)算審批的象征意義大于實(shí)際意義，難以規(guī)范和約束政府資金收支活動(dòng)，有效監(jiān)督和實(shí)質(zhì)審批的缺乏使得財(cái)務(wù)腐敗行為在所難免。

二、預(yù)算內(nèi)容編制粗糙，預(yù)算報(bào)告缺乏收支明細(xì)

預(yù)算編制越詳細(xì)、越具體，對(duì)政府資金收支活動(dòng)的約束能力就越強(qiáng)。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，政府機(jī)構(gòu)認(rèn)為執(zhí)行預(yù)算應(yīng)該有一定的靈活性，這種認(rèn)識(shí)導(dǎo)致中國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算編制較為粗糙，預(yù)算收支缺乏明細(xì)說(shuō)明，編制內(nèi)容大部分級(jí)次到“類(lèi)”，涉及到“款”的層次的情況都很少，“項(xiàng)”、“目”層次的內(nèi)容更是缺乏，收支表中往往還會(huì)出現(xiàn)“其他收入、其他支出”等模糊的項(xiàng)目。人大代表們?cè)趯彶轭A(yù)算報(bào)告時(shí)，無(wú)法真實(shí)了解收入與支出合法與合理性，從而導(dǎo)致人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)的落空。對(duì)那些游離預(yù)算之外的資金，人大代表更是難以監(jiān)督，這種粗糙的預(yù)算編制為財(cái)務(wù)腐敗打開(kāi)了方便之門(mén)。

三、預(yù)算執(zhí)行存在隨意性，決算與預(yù)算存在較大差異

由于預(yù)算編制粗糙的原因?qū)е铝祟A(yù)算執(zhí)行時(shí)隨意性很大，預(yù)算資金經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)科目之間的調(diào)整，并且還會(huì)出現(xiàn)預(yù)算追加的情況。由于政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行的各領(lǐng)導(dǎo)分管一塊的機(jī)制，使得一些項(xiàng)目經(jīng)過(guò)到領(lǐng)導(dǎo)同意后直接“批條子”給財(cái)政部門(mén)，劃撥資金給用款單位，未經(jīng)過(guò)人大或其他監(jiān)督部門(mén)的審批。預(yù)算執(zhí)行中的變動(dòng)也未形成由人代會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議、批準(zhǔn)的機(jī)制，主要由財(cái)政部門(mén)或行政領(lǐng)導(dǎo)決定，這給一些人提供了利用撥款審批權(quán)尋租的機(jī)會(huì)。還有一些部門(mén)存在的長(zhǎng)期掛賬、延期不做決算、不按收支兩條線(xiàn)管理等行為，造成預(yù)算的“糊涂賬”，使財(cái)務(wù)腐敗長(zhǎng)期隱形、遁形，日積月累成財(cái)務(wù)腐敗的大案、要案。預(yù)算執(zhí)行中的隨意性太大，導(dǎo)致財(cái)政資金不能用于滿(mǎn)足社會(huì)公共正常需要，更多流向政府的消費(fèi)性支出，預(yù)算資金的分配不能反映政策重點(diǎn)，計(jì)劃和執(zhí)行出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)。政府預(yù)算演變成了政府收支的“記賬簿”，社會(huì)公眾無(wú)法通過(guò)預(yù)算來(lái)了解財(cái)政資金流向與使用效率，財(cái)政資金將很有可能被用于公款消費(fèi)、公款旅游、修建樓堂館所等項(xiàng)目，不能用于社會(huì)公共的合理需要，還會(huì)進(jìn)一步滋生財(cái)務(wù)腐敗，加重社會(huì)不公平，引起公眾不滿(mǎn)情緒，進(jìn)一步引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩不安。

預(yù)算編制粗糙、預(yù)算執(zhí)行中隨意調(diào)整修改等現(xiàn)象也使得每年的決算與預(yù)算不一致，預(yù)算與決算存在差距，收入、支出、結(jié)余等數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確、資產(chǎn)數(shù)字不完整，盡管如此，決算幾乎每年都被批準(zhǔn)通過(guò)，決算原應(yīng)具有的評(píng)估考察預(yù)算執(zhí)行情況的作用成為形式。另一方面，政府在決算中缺少資產(chǎn)負(fù)債等信息的報(bào)告，公眾對(duì)政府現(xiàn)金流量情況、資產(chǎn)負(fù)債情況、收支明細(xì)狀況難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。政府預(yù)算缺乏監(jiān)督和審查，為財(cái)務(wù)腐敗埋下了隱患。

四、預(yù)算外資金和制度外資金末納入預(yù)算管理，難以接受外部監(jiān)督

政府預(yù)算外資金無(wú)論是審批還是管理，都是由財(cái)政部門(mén)操作，沒(méi)有外部監(jiān)督，政府之外的實(shí)體無(wú)法知曉預(yù)算外資金的情況。預(yù)算外資金末納入預(yù)算管理，不接受財(cái)政管理制度的約束。預(yù)算外資金規(guī)模在不斷擴(kuò)大的同時(shí)，還出現(xiàn)了體制外資金，即在制度之外運(yùn)行的資金。這些體制外資金包括搭預(yù)算外資金征收便利的超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、自立名目的各種收費(fèi)、攤派、集資等。亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派早已成為許多部門(mén)一項(xiàng)收入的重要來(lái)源，而自立名目、自收自支的體制外資金卻游離財(cái)政體制之外，幾乎不受制約和監(jiān)督。預(yù)算外及體制外資金的存在不僅為各級(jí)行政、事業(yè)單位等亂罰款、亂收費(fèi)以及亂攤派等直接腐敗行為提供了溫床，而且同時(shí)為隱蔽部門(mén)、官員的財(cái)務(wù)腐敗創(chuàng)造了可能，使得這些部門(mén)、官員存在“小金庫(kù)”，讓亂發(fā)財(cái)物、公款送禮、買(mǎi)官要官和色情泛濫等腐敗行為有了重要的資金來(lái)源。endprint

五、預(yù)算信息不透明，公眾無(wú)法參與預(yù)算監(jiān)督

目前推行的黨政分開(kāi)、監(jiān)督強(qiáng)化等防治腐敗之舉，縱使再完善再?lài)?yán)密，似乎都不如開(kāi)放公眾“眼睛”效果更好。財(cái)政代管誰(shuí)的錢(qián)，就應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督。眾目睽睽之下，誰(shuí)敢以權(quán)謀私？除了國(guó)家機(jī)密之外，公共社會(huì)管理無(wú)理由隔離公眾的視線(xiàn)。加強(qiáng)公民的監(jiān)督權(quán)，把監(jiān)督權(quán)實(shí)實(shí)在在交給公民，讓公權(quán)力的行使和決策在公眾視線(xiàn)中公開(kāi)，權(quán)力才能得到約束，資金活動(dòng)的運(yùn)行才能走上正軌。翻看反腐的各項(xiàng)數(shù)據(jù)，反腐在不斷完善的審計(jì)、監(jiān)管制度下，成績(jī)雖然有所突破，但更多依賴(lài)于公眾的檢舉。公眾視線(xiàn)應(yīng)是有效、全面的一種監(jiān)督模式，因此，要徹底懲治財(cái)務(wù)腐敗，就要在源頭上實(shí)施透明預(yù)算。

而長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的預(yù)算表都被當(dāng)做機(jī)密，不對(duì)外公開(kāi)，從預(yù)算的確定、執(zhí)行到使用，整個(gè)過(guò)程基本上處于“暗箱”操作狀態(tài)。據(jù)上海財(cái)經(jīng)大學(xué)和清華大學(xué)有關(guān)機(jī)構(gòu)研究發(fā)布的中國(guó)省級(jí)和市級(jí)政府“財(cái)政透明度”報(bào)告稱(chēng)，全國(guó)31個(gè)省級(jí)政府無(wú)一及格，81個(gè)市級(jí)政府僅有7個(gè)及格。目前的各政府部門(mén)公開(kāi)的預(yù)算信息被指過(guò)于簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，公眾無(wú)法看明白。另有調(diào)查顯示，90%的信息掌握在政府部門(mén)手里，政府部門(mén)認(rèn)為這些信息不是公眾資源，不能向公眾公開(kāi)，即便不得已“被動(dòng)公開(kāi)”，也是“有限公開(kāi)”，或者說(shuō)“選擇性公開(kāi)”，此外，《保密法》與《政府信息公開(kāi)條例》存在沖突，地方政府均以《保密法》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定為令牌，拒絕公開(kāi)，這樣“公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外”在實(shí)踐中就變成了“以不公開(kāi)為原則，公開(kāi)為例外”的情況。“公開(kāi)”已成為一種倒逼機(jī)制。政府預(yù)算信息透明度的缺乏，不但削弱了公眾作為監(jiān)督主體對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效監(jiān)督，而且還會(huì)導(dǎo)致官員的道德風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而成為財(cái)務(wù)腐敗分子。財(cái)務(wù)腐敗的根源與預(yù)算的不公開(kāi)、不透明有關(guān)，而不公開(kāi)不透明就能“混水摸魚(yú)”。政府部門(mén)尚且如此，國(guó)有企業(yè)也會(huì)如此，上行下效，致使腐病難除，握有權(quán)力的人員想腐敗、中飽私囊，從技術(shù)上來(lái)說(shuō)很容易得手。

預(yù)算監(jiān)督還要求公眾也要具備一定的專(zhuān)業(yè)性，才有參與能力。中國(guó)目前沒(méi)有將公眾參與作為一種正式的預(yù)算管理制度進(jìn)行規(guī)范，預(yù)算知識(shí)普及程度不夠，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算的認(rèn)識(shí)不足，因而社會(huì)公眾也很少接觸預(yù)算，公眾參與預(yù)算監(jiān)督成為空談。由此可見(jiàn)，要強(qiáng)化對(duì)政府取財(cái)和用財(cái)?shù)囊?guī)制，對(duì)進(jìn)一步深化改革中國(guó)當(dāng)前的預(yù)算思想、預(yù)算制度、預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)、預(yù)算編制、實(shí)施方式、預(yù)算監(jiān)督機(jī)制等，才標(biāo)本兼治，達(dá)到預(yù)防財(cái)務(wù)腐敗的目的。

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