淺析城投債的風險管理與控制

袁淑平

【摘 要】本文主要分析了城投債形成的機理、發展現狀及存在問題，并結合分析就何規范城投債的發行和運行提出了建議和意見。

【關鍵詞】：融資平臺；城投債；地方政府債務；風險管理

近年來，我國地方政府融資平臺發行的城投債規模呈“井噴式”增長，雖然在一定程度上緩解了建設資金短缺的局面，但最近城投債暴露出來的諸多問題，使得市場極為關注城投債風險，要有效地控制和化解城投債規模快速擴大引起的財政風險、金融風險和社會風險，應從短期和長期兩個方面尋找應對之策。

一、形成城投債的因素及作用

1.地方財力與政府資金需要差距較大

在巨大的資金壓力下，由于我國地方政府不得發行地方債券，各級地方政府開始尋求各種變通的方式進行融資，相繼建立地方政府融資平臺來籌措資金，城投債由于其自身的優點逐漸成為地方政府融資平臺中的重要組成部分。

2.地方政府直接融資受到法律制約

由于商業銀行針對貸款進行事后跟蹤檢查并制定限制性條款，上市公司受到較為嚴格的公司治理機制和充分的信息披露制度約束，地方政府在利用城投債籌集資金受到的外部約束較少，在安排資金投向上有更大主動權。

3.地方城市建設資金的需要

在政府一般性工作中，發改委在規范和收緊一般城投債規模時，也會利用平臺公司發行企業債支持城市基礎設施建設，通過發行企業債券進行政府基礎設施項目建設融資。

4.中央政府放松控制

政府鼓勵發展債券等直接融資市場，放松對地方政府發行城投債的控制。在這樣的政策導向下，國家發改委等主管部門逐步放松對地方企業債發行的控制，加快地方企業債發行步伐、簡化企業債發行流程，為地方政府融資平臺發行城投債創造了較為寬松的政策環境。

二、城投債發展過程中存在的問題

1.資產整合操作不規范

由于城投在管理上還不是太規范，目前城投債的發行只需接受《企業債券管理條例》等相關法律法規的約束，為了迅速提高城投公司的資產規模，募集所需城市建設所需資金，地方政府會向城投公司注入資產，在這個過程中會存在注入土地等無形資產時估值過高、資產劃撥不規范等問題。

2.城投債信用風險凸出

目前由于管理的問題，城投公司的現金流狀況和盈利指標都比較偏弱，而且自身的盈利性也不強，導致資金流轉出現借新還舊的情形，在信用環境趨緊的情形下償債壓力加大。

3.城投債的發行規模增長過快

由于城投債的準市政債的性質，使得其構成地方隱性債務的一部分。我國已發行的城投債普遍存在本期債券發行規模超過地方政府財政總收入10%以上的情形，城投債的發行規模過大不僅加大了債券的信用風險，也加劇了地方政府債務風險。

4.財政和金融體制存在缺陷

在金融體制方面，我國金融市場具有準財政職能，地方政府通過行政手段干預金融市場的情況較為嚴重，城投債即是政府通過沒有法律依據的融資手段干預資本配置的一種具體形式。

三、城投債當前面臨的風險因素

1.財政風險

城投債規模盲目擴張，會誘使地方政府支出增加，并導致債務總額超過實際償還能力，城投債償還期限和地方政府融資平臺的投資項目期限不匹配、城投公司投資項目盈利能力弱等因素，會進一步加重城投債的償還壓力。

2.信用風險

債券評級虛高較為普遍，迫于生存壓力，各家評級機構疲于爭奪市場份額，致使聲譽機制的約束作用得不到真正貫徹執行，加上我國發債企業受多種因素的影響普遍較為強勢，因此在其發展過程中更容易產生利益沖突問題。

3.金融風險

由于城投債主要在銀行間市場交易，商業銀行仍是最大的風險承擔者。如果出現城投債違約事件，對機構投資者尤其是資金量較小的機構投資者的沖擊會比較大，并給其背后的個人投資者造成較大損失，影響金融市場穩定。

4.社會風險

如果地方政府因償還城投債而陷入財政入不敷出，甚至實際破產的局面，地方政府的基本民生支出將難以得到保障，其可能產生的社會風險是不可想象的。

四、控制城投債風險的應對措施

1.建立城投債券等地方政府債務工具的監測體系

建立全國性地方政府債務集中監測機制是一件比較難的工作，將地方政府融資平臺借款和城投債進行標示和集中統計監測，以確保其在被監管的環境下加強償還期限、利率水平、債務規模等關鍵指標的量化控制。

2.控制城投債的發行規模

應根據各地地方政府的財政收入，同時結合各地政府的綜合負債率、債務結構以及城投公司到期償還債務的情況，控制各地城投公司的發債規模，降低城投債的信用風險和政府債務風險。

3.推動地方政府職能轉型

我國地方政府債務不斷增長的一個重要原因是沒有處理好政府與市場的關系，對經濟領域的干預過多，化解地方政府債務風險的一個政策著力點，就是要加快地方政府職能轉變步伐，減少對投資領域的直接干預。

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