法治將在生態環境領域產生深遠影響

文/樊萬選

法治將在生態環境領域產生深遠影響

文/樊萬選

黨的十八屆四中通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），以前所未有的高度表達了國家對“依法治國”的重視。具體在生態環境領域，《決定》指出：“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發保護方面的法律制度，制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設。”《決定》中一些關鍵詞語成為依法保護和治理生態環境的新亮點，從中可以窺見法治將在環保領域產生深遠影響。

《決定》提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。這將有利于環境案件的受理和公正審判。目前由于法院、檢察院仍然屬于地方的行政體系中，司法地方化的問題仍然存在。有些涉及危害、破壞環境的案件，地方黨委、政府的領導由于各種原因很有可能干擾辦案或者插手案件。環境訴訟案件的被告往往是一個地方有影響、有背景，或者所謂利稅大戶的大企業，法院不肯受理受害者的起訴。一些環境案件判決的不公正，往往是背后有一只地方領導的手在操縱。實行案件干預記錄制度，就可以在一定的程度上斬斷這只背后操控的手。

《決定》首次提出了最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這一方面有助于打破司法機構的地方性依附，另一方面則使目前正在推進的針對環境污染、生態破壞等的公益訴訟增添可操作性。探索設立跨行政區劃的法院和檢察院是觸及司法體制的一個核心內容，也是解決司法地方化的治本做法。在當前這種司法地方化的體制下，法院、檢察院很難擺脫地方的管控，與地方也有各種利益上的聯系。設立跨行政區劃的法院和檢察院實際上就是法院和檢察院脫離地方，按照司法規律進行重組，各類案件的審判將變得更為獨立，極大地促進法院的公正審判。同時，由于許多環境污染、生態破壞案件都是跨行政管轄區、跨流域的，單由一個地方的法院審理這類案件難保公正，判決也難以執行。最高人民法院巡回法庭的建立與跨行政區劃的人民法院和人民檢察院的設立將有助于在審理跨行政區案件時解決地方保護問題，更好地適應環境案件的特點。另外，巡回法庭的功能是上級法院的法官到地方審理重大疑難案件或有問題的案件，促進地方審判公正。此舉可以加強中央的司法權威和對各個地方審判的指導。目前，地方法院尤其是基層法院存在著審判業務專業能力、審判經驗不足的問題，最高人民法院設立巡回法庭可以對地方審判進行有效指導，并對地方的疑難案件直接審判，促進地方重大疑難案件審理的公正性和專業性。

《決定》提出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。作為公益訴訟的一部分，環境公益訴訟長期以來一直是環境保護的重要法律武器，盡管在相關制度設計、司法實踐中取得了一定的成效，但總的來看，環境公益訴訟仍然缺少明確的法律規定，還處于探索階段。《決定》明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，將有效解決兩個問題。一是環境公益訴訟主體不明的問題。由檢察機關提起公益訴訟是解決這一問題的可行之路。檢察院作為公訴機關，提起公益訴訟是其職責所在。針對明確的環境事件，檢察機關若不提起訴訟將有可能構成失職。二是提高環境公益訴訟的審理效率。以前環境公益訴訟往往要花費相當的人、財、物力，這給一般的個人或組織帶來巨大的訴訟成本，降低了訴訟的積極性和效率。現在訴訟費用應由國家財政承擔，有助于提高公益訴訟的效率。

《決定》在“健全依法決策機制”中提出，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。這兩項機制是繼黨的十八大提出“建立健全決策問責和糾錯制度”、“建立健全重大決策社會穩定風險評估機制”之后，黨中央在創新決策理論、健全決策機制上取得的突出進展。從保護環境的角度來看，健全依法決策機制、建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，將和黨的十八屆三中全會提出的“對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態環境損害責任終身追究制”一道，編織成堅韌的制度籠子，約束黨政領導干部的決策權，杜絕決策過程中“一言堂”、“拍腦袋”等現象，避免不科學的決策給環境造成不良影響。同時，上述兩項制度將有利于《環境影響評價法》、《規劃環境影響評價條例》等法律法規全面融入政府決策進程。

（作者單位：河南理工大學萬方科技學院）