關于構建職務與職級并行制度的思考

陳其昌

2014年8月，中央出臺《深化黨的建設制度改革實施方案》，再次提出：“推行公務員職務與職級并行、職級與待遇掛鉤制度”。按照改革的路線圖和時間表，建立職務與職級并行制度勢在必行，只有對“什么是并行”、“怎樣做到并行”、“如何確保并行”等三個問題進行破題，才能確保落實到位、取得實效。

一、建立職務與職級并行制度，必須在解決“什么是并行”問題上下功夫

從個體來看，必須把握職位、職務、職級的區別。職位是指機關或團體中執行一定職務的位置，我國的職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。職務是指職位規定應該擔任的工作，我國的職務序列分為領導職務和非領導職務。職級是一定職務層次所對應的級別，我國的職級分為27個級別。由此可見，職位=職務+級別，職務主要體現公務員的工作責任大小，側重的是公平;級別主要體現公務員的工作實績和資歷，側重的是效率。

從整體來看，必須把握單軌制與雙軌制的區別。現行的工資制度是職務與職級相結合，即職級依附在職務上，每種職務對應一定區間的級別，不同職務對應的級別之間有交叉，但是級別的最高等級還是受到職務的限制。雙軌制應該是職務與級別并列、平行，級別不再純粹地依附在職務上，而是可以打破職務的限制，自成一個晉升體系。公務員工資制度經過職務或職級單一、又到兩者結合、再到兩者并行，這是發展的趨勢和改革的方向。

二、建立職務與職級并行制度，必須在解決“怎樣做到并行”問題上下功夫

從職務與職級結合到職務與職級并行，需要重新架構公務員工資制度，把級別從職務中剝離出來，制定新的級別工資等級、標準、晉升和調整等規則，探索建立一套科學、獨立、簡便的級別工資管理制度。

1.簡化級別標準。現行的公務員級別工資標準分成27級，每一級還對應6-14檔，總共有258個工資標準，這種工資標準過于復雜，也給工資套改增加了難度。因而，必須對原有的級別工資標準進行簡化。一是取消級別工資檔次，只保留工資級別;二是重新設置級別工資，可以參照事業單位薪級標準，增加工資級別，把公務員級別從27級增加至65級;三是提高級別工資標準，標準應不低于事業單位薪級工資。

2.強化級別功能。在工資結構中，進一步突出級別的決定作用，著重理順級別工資與職務工資、津補貼的關系。一方面，提升級別工資的分量。真正做到工資總額中以基本工資為主、津貼補貼為輔，基本工資中以級別工資為主、職務工資為輔。另一方面，密切級別與津補貼的聯系。將職務決定津補貼導向轉向職級決定津補貼導向，改變純粹依靠職務來確定津貼補貼的做法，可探索工作性津貼與職務掛鉤、生活性補貼與級別掛鉤的做法，從而突出級別在工資結構中的功能和作用。

3.改變晉升制度。新的級別工資晉升制度應從任職年限和工作年限方面進行突破。一方面，改變現有的級別與職務對應的區間關系，主要有兩種改革思路：一是立下限，破上限。參照事業單位薪級標準，把職務作為確定級別的基礎，只適當設置與職務有一定銜接的最低起點級別，而不再設置職務對應的最高級別。二是統一起點，破上下限。級別工資與職務完全脫鉤，級別工資不受職務高低影響，純粹由公務員的學歷學位、工作年限、年度考核等情況決定。另一方面，改變現行“五年一級、兩年一檔”的晉升工資年限，實行每年晉升工資制度。根據平時表現情況和年度考核結果，對考核稱職及以上等次的公務員每年增加一個級別工資，對考核連續三年優秀的公務員再增加一個級別工資。

4.完善調整規則。按規定，國家可以根據經濟發展、財政狀況、企業相當人員工資水平和物價變動等因素，以及調控收入分配關系的需要，適時調整工資標準。一方面，建立工資調查制度。建立調查主體多元的調查制度，對內依托社會調查隊，將工資調查作為統計工作的常規內容;對外依托社會中介等第三方力量，每兩年開展一次專門統計調查，摸清社會主要行業的工資水平。人社部門、財政部門再根據內外調查結果，研究確定工資調整的參照標準。另一方面，建立升降機制。根據企業工資調查結果，以變化達到一定比例為依據，立即啟動工資調整機制，調整的部分主要集中在津補貼方面，每兩年調整一次，既可以升，也可以降，從而實現公務員工資待遇與企業同類人員工資同頻共振、同升同降。

三、建立職務與職級并行制度，必須在解決“如何確保并行”問題上下功夫

1.轉變觀念，強化法治保障。首先，要著眼于立法，確保于法有據。對《公務員職務與級別管理規定》進行修改完善，從法規層面上打破職務與職級的對應關系，改變機構規格決定職務、職務決定職級的規定，將職級從機構規格、職務中脫離出來，真正成為一個獨立體系。其次，要立足于執法，確保公平正義。將職級晉升作為干部隊伍管理的一種常規手段，不再局限于個別職位或者個別群體，而是把執行的對象由點擴大到面，實現公務員的全覆蓋，并且讓同類人員在不同規格機構中享受同等職級待遇，即基層公務員與中央、省直單位同年齡、同學歷的公務員有相近的職級待遇，從而實現職級的公平公正。

2.注重平衡，強化財力保障。一方面，適當體現地區之間差別，在縮小地區之間差距的同時，不要搞“一刀切”，可根據地區的財政收入、物價水平和公務員總人數，研究制定合理的工資差系數或工資差幅度，從而使公務員工資與地區經濟社會發展相適應，成為個人職業發展的新通道。另一方面，注意平衡不同群體之間的工資差距，特別要對照事業單位工作人員的工資標準，尤其是專業技術人員的工資標準，拉平拉近公務員與專業技術人員的工資差距，盡量把差額控制在合理范圍內，實現工資在不同類人員之間分配的均等化，避免引起不必要的攀比和矛盾。

3.主動銜接，強化配套保障。在改革工資本身的同時，還要主動對接干部管理體制改革，更加注重干部隊伍常態化、日常化管理。一方面，強化職級管理。在保持職務晉升制度不變的情況下，研究制定職級晉升管理辦法，開通職級晉升通道，除根據年度考核結果統一晉升外，探索依據德才表現和工作實績晉升職級的綠色通道，從而把職級晉升作為激勵的重要手段;另一方面，強化平時考核。職務晉升的時間主要集中在換屆或屆中調整，一般為部分考核、個別調整，而級別晉升的時間則應化解到日常，一般為全部考核、全部調整，周期性和時效性會更強。

4.加強引導，強化輿論保障。長期以來，對于調整公務員工資一直存在“兩頭不滿”的現象，一頭是公務員群體因工資低而大吐苦水，另一頭則是社會公眾對公務員福利待遇的吐槽，究其原因是信息的不公開、不對稱。因而，推行并行制度應強化輿論引導，既要防止炒作，又要正面引導，著重增加透明度，規避“暗箱操作”，主動公開工資結構、工資標準和晉升制度，真正形成公開透明的工資機制。同時，定期發布公務員平均工資水平，主動接受社會各界的監督，引導社會各界對公務員工資調整的正確認識，扭轉公眾對公務員漲工資的仇視心理和偏見，真正以公開透明來取得社會各界的理解和支持。

綜上所述，構建和推行職務與職級并行制度必須從頂層設計出發，堅持自上而下改革，堅持上下聯動改革，正確地處理好公平與效率的關系，才能調動各方面的積極性和主動性，從而確保并行制度執行到位，真正發揮激勵保障的作用。