村民民主參與：“鄉(xiāng)政”與“村治”的有效銜接

摘 要 作為一個有著龐大農(nóng)村人口數(shù)量的后發(fā)現(xiàn)代化國家，鄉(xiāng)村治理是國家治理體系現(xiàn)代化的基石。當前，由于沒有解決好鄉(xiāng)村治理中鄉(xiāng)政與村政的關系，鄉(xiāng)村的治理仍然面臨著諸多的挑戰(zhàn)。從治理重構(gòu)的視角出發(fā)，要落實中共鄉(xiāng)村的治理，最根本的是要做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的有效銜接和良性互動，而二者互動的關鍵是村民民主參與。

關鍵詞 鄉(xiāng)村治理 村民參與 治理重構(gòu)

作者簡介：房景宜，同濟大學政治與國際關系學院政治學理論專業(yè)碩士。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-212-02

一、推進鄉(xiāng)村治理的思路

“鄉(xiāng)政村治”是當前我國鄉(xiāng)村治理的基本格局，即國家的基層政權建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下實行村民自治。在黨的十八屆三中全會提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標之后，如何進行治理鄉(xiāng)村治理成為國家治理需要面對的議題，以至于在鄉(xiāng)村治理問題上出現(xiàn)了“百家爭鳴”的景象。目前基于鄉(xiāng)村治理的探討主要有兩種價值取向：一是強調(diào)以政府為主導，即政府通過直接向基層提供公共服務，而對農(nóng)村社會進行全面治理，實現(xiàn)基本公共服務的均等化。如政府主導學派就認為，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導致農(nóng)民在公共產(chǎn)品的享有方面處于弱勢，不管是從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌還是國家建設方面，國家都應該適時介入農(nóng)村治理。 二是主張以社會為主體，即強調(diào)通過培育民間社會組織來管理公共事務。如鄉(xiāng)村建設派就認為新農(nóng)村建設應施行村社本位，并可以通過文化介入和組織創(chuàng)建來豐富鄉(xiāng)村的公共生活，把鄉(xiāng)村建設成為“低消費高福利”的理想家園。

然而，現(xiàn)實中，無論是政府主導學派還是鄉(xiāng)村建設學派，均沒有解決我國當前鄉(xiāng)村社會治理脫節(jié)的問題。對于政府主導學派來說，政府主導并不意味著政府可以包辦所有事務，因為基于國家與社會的關系以及民主政治的內(nèi)在要求，國家權力難以直接滲透到社會最基層乃至最基本的社會組成單位中。而對于鄉(xiāng)村建設學派來來說，在國家現(xiàn)有權力分配體制以及市場作為社會運行基礎的大環(huán)境下，試圖通過重建農(nóng)村的主體治理制度完成獨立性，并且與外部世界進行互動，這種主張應該得到進一步的審慎觀察。這也就意味著在基層鄉(xiāng)村治理上，我們有必要進行結(jié)構(gòu)的重新組合。

鄉(xiāng)村治理的核心是政府與農(nóng)民的關系。 要推進鄉(xiāng)村治理，就必須認識到國家治理體系和農(nóng)村社會銜接的關系。一方面，以農(nóng)業(yè)稅廢除為標志，我國農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式的社會化程度越來越高，統(tǒng)封閉的自然經(jīng)濟結(jié)構(gòu)已經(jīng)瓦解，農(nóng)民正逐步進入到一個開放的、流動的、分工的社會化體系中。并且隨著農(nóng)村社會的變遷，農(nóng)民對政府公共服務的需求也越來越強烈，村民自治的興起也使得農(nóng)民的權益意識日益增強。另一方面，隨著社會主義新農(nóng)村建設的推進，越來越多的公共事務以國家的名義進入鄉(xiāng)村，這也是現(xiàn)代國家建設的必然趨勢。隨著國家治理和農(nóng)民自治權力的相互滲透，鄉(xiāng)村治理體制也應該進行相應的轉(zhuǎn)型，尋求第三條道路，也就是官民共治，實現(xiàn)“鄉(xiāng)政”與“村治”的有效銜接和良性互動。

二、鄉(xiāng)村治理中民主參與的研究現(xiàn)狀

自1980年代村民自治在中國農(nóng)村的推行，并重新界定了國家與社會的關系，新的農(nóng)村基層治理體制得以形成。以張厚安、徐勇、賀雪峰等為代表的“華中鄉(xiāng)土派”較早地開始了對村民自治的研究。最早的村治研究是對國家正式制度供給的研究，具有極強的理想主義色彩。也正因為此，對國家正式制度的研究從一開始就遭到以沈延生為代表的務實派學者的批評，甚至于將村民自治批為“理論怪胎”?！叭A中鄉(xiāng)土派”也意識到村民自治的理念和結(jié)構(gòu)作為建構(gòu)之物雖然體現(xiàn)了知識分子的價值關懷，但卻難以容納村莊發(fā)展的內(nèi)生性需求，并由此導致了在衍生鏈接宏觀政治需求機制層面與微觀村莊發(fā)展層面不得兼容。

20世紀90年代末，隨著治理理論的引入，農(nóng)村政治的研究也從“村民自治”擴展到“鄉(xiāng)村治理” ，隨后鄉(xiāng)村治理的研究沿兩個方向轉(zhuǎn)變：一是以賀雪峰、吳毅等為代表的社會學視角研究，他們更加關注“村莊治理”、“社會基礎”、“政策基礎”以及“農(nóng)民行動邏輯”等領域。二是以徐勇等為代表的基于政治學視角的研究，他們更加側(cè)重于“鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革”等領域。綜合來說，無論是社會學視角的研究還是政治學視角的研究，以上學者的觀點都是在國家與鄉(xiāng)村社會之間找一個臨界點，以此來規(guī)劃國家與鄉(xiāng)村社會的界限。 并且學界普遍認為這個臨界點是實現(xiàn)國家與鄉(xiāng)村的有效銜接的關鍵。但在實踐中，如果缺乏自下而上的村民民主參與，人民群眾的主體能動性不能得到發(fā)揮，任何改革僅能停留在口頭上。

三、鄉(xiāng)村治理中民主參與的價值

當前，村民自治在發(fā)展中遇到的一個突出的問題就是村民民主參與的程序不夠規(guī)范。參與程序的規(guī)范化是指基層民主選舉、議事和決策的制度化。尤其是對一個社會主義民主國家而言，程序民主在現(xiàn)階段顯得比實質(zhì)民主更重要。 可以說村民自治最重要的價值就在于，讓民眾通過民主程序維護自己的權益并提高自己的民主素質(zhì)。而對于“鄉(xiāng)政”治理來說，要轉(zhuǎn)變基層政府的問責方向，使之成為真正的服務型政府，關鍵是要擴大鄉(xiāng)村治理中的民眾參與，缺乏民眾參與，服務型政府的建設就只能停留在政策文本里面而成為政治口號。真正能推動農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)變成以民眾需求為導向的服務型政府的動力，只能來源于民眾的有效參與。所以，只有提升村民的民主參與率，才能使村民自治得以運轉(zhuǎn)。

正如戴維·赫爾德所言：在今天，民主要想繁榮，就必須被重新設想為一個雙重的現(xiàn)象：一方面，它涉及國家權力的改造；另一方面，它牽涉公民社會的重新建構(gòu)。 對于中國的鄉(xiāng)村治理來說，要實現(xiàn)“鄉(xiāng)政”和“村治”的有效銜接和良性互動，就必須對二者進行雙重改造，簡言之，就是國家與社會相互依賴乃至于實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。特別是在當前我國基層治理民主參與嚴重不足的條件下，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中“鄉(xiāng)政”與“村治”的雙重改造，最關鍵的就是村民民主參與權利的落實與擴大。而民主參與權的落實又在于充分調(diào)動民主參與的積極性，只有這樣，才能夠真正的實現(xiàn)公民社會的重建以及雙重民主化的過程。

四、小結(jié)

我國的鄉(xiāng)村治理本質(zhì)上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民民主參與相結(jié)合，以村民自治為核心內(nèi)容的一種治理模式。也就是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民民主參與的互動中來充分實現(xiàn)人民群眾的主體地位。鄉(xiāng)村治理的核心是鄉(xiāng)政村治下的村民自治，而現(xiàn)行村民自治機制運行不暢的關鍵是下缺乏支點，上缺乏空間。歸根結(jié)底是村民民主參與的權力得不到落實和擴大。與此同時，當前農(nóng)民的政治參與呈現(xiàn)出政治參與冷漠與非制度化參與并存的特點，這些問題的存在嚴重影響了基層民主建設的推進和鄉(xiāng)村治理的績效。特別是隨著新農(nóng)村建設的推進，很多基層政府忽視農(nóng)民的主體地位，不能有效進行廣泛的社會動員，無法吸納村民自主參與建設，鄉(xiāng)村自治建設不斷上演形式主義和運動式治理問題，這不僅違背了黨的政策意圖，還導致了農(nóng)村治理改革推進的二次困境。特別是對于我國來說，農(nóng)村現(xiàn)狀千差萬別，發(fā)展歷史各有特點，改革中，如果不深入調(diào)查，根據(jù)各個地方的特色制定相應的改革方案，很可能使一項好的政策因為“營養(yǎng)不良”而輕易流產(chǎn)。因此，在中國的鄉(xiāng)村治理重構(gòu)中，我們不僅需要治理過程中的“政府主導”，也更需要治理推進中的“群眾主體”。

注釋：

沈延生.村政的興衰與重建.戰(zhàn)略與管理.1998（6）.

陳柏峰.消費經(jīng)濟時代的烏托邦：評賀雪峰新著《鄉(xiāng)村的前途》.學術界.2008（1）.

徐勇.當前中國農(nóng)村研究方法論問題反思.河北學刊.2006（2）.

吳理財.鄉(xiāng)村關系與基層民主.村民自治進程中的鄉(xiāng)村關系學術研討會論文集.2001.

朱昔群.中國民主進程中的“核心”與“增量”.領導之友.2009（2）.

戴維·赫爾德.全球大變革：全球化時代的政治經(jīng)濟與文化.社會科學文獻出版社.2001.