猶太利益集團對美國援助以色列政策的影響

王瑩　徐振軒

摘 要 摘要：一般認為，美國給予以色列眾多援助的最為重要的原因在于猶太利益集團的游說，本文不否認猶太利益集團的重要性，但是認為美國的戰略利益的考量，才是美國向以色列提供援助的決定性因素。美國在對外決策時，其面前擺滿了不同的“選項”，猶太利益集團在影響美國選擇那些“選項”上，具有極大的優勢，但是對于“選項”的形成和變化，卻是猶太利益集團無法把控的。而美國的戰略利益的考量卻是隨著“選項”不斷變化的。

關鍵詞 援助 猶太利益集團 美國 以色列

作者簡介：王瑩、徐振軒，同濟大學政治與國際關系學院國際政治專業2012級碩士研究生。

中圖分類號：D81 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-143-02

一、美國援助以色列政策的歷史演變

以色列作為目前接受美國人均援助最多的國家，其接受援助的數量是很多國家望塵莫及的。但是其目前的狀況并不是一開始就是這樣的，而是經歷了一個很長時間的過程的。

第二次世界大戰之前，美國沒有領導人明確支持以色列建國。當杜魯門總統決定支持聯合國1947年的分治計劃，并在以色列于1948年5月宣布獨立后立即對它予以承認時，他確實在支持猶太人建立自己的家園當中扮演了關鍵的角色。但是杜魯門和艾森豪威爾政府也意識到，同以色列抱得太緊會破壞美國與阿拉伯世界的關系，誘使蘇聯獲得在中東地區提高影響力的機會。因此，在20世紀50年代期間，美國尋求在以色列和它的阿拉伯鄰國之間走中間道路。并且這一階段美國和以色列之間還發生過幾次嚴重的矛盾，使得美國甚至試圖停止對以色列的援助。

進入20世紀60年代，在肯尼迪政府的時候，美國真正第一次承諾以色列的軍事安全。事實上，在1962年12月，肯尼迪曾告訴以色列外交部長戈爾達·梅爾（Golda Meir），美國“在中東地區同以色列所具有的特殊關系，只有同英國在一系列廣泛的世界事務上的關系可以相比擬”。他接著說道：“我認為十分清楚的是，如果發生侵略以色列的事件，美國會來支持以色列的。我們有這樣的能力，并且這種能力在不斷增加。”

而美國援助以色列的絕對數量，真正突破是在70年代尼克松時期。從1949年至1965年期間，美國每年對以色列的援助——其中超過95%是經濟和食品援助——平均大約是6300萬美元；而此后在1966年至1970年期間，每年的平均援助增加到1.02億美元；1971年，美國的援助飆升到6.345億美元——其中大約85%是軍事援助；而在1973年的十月戰爭中，援助的數量是1971年的5倍之多。1976年，以色列成為美國每年最大的外援接受國，而這一地位一直保持至今。這一時期對以色列的支持從貸款轉為直接贈與，而其中的大部分則是美國的軍事援助，而非經濟或技術支持。根據美國國會研究處（the Congressional Research Service，CRS）的克萊德·馬克的說法：“以色列更喜歡的是貸款而非贈款形式的援助，以避免有個美國軍事代表團在以色列對贈款項目進行監督。自從1974年以來，美國對以色列的某些或全部軍事援助都是以貸款形式進行的，而美國則放棄貸款償還的要求。從技術上來說，援助被稱為貸款，但軍事援助實際上就是贈款。”

二、 猶太利益集團的影響力

從上文中可以看到，美國對以色列的援助不斷變化，而猶太利益集團的影響這一因素確實相對穩定的。這說明猶太利益集團并不是影響美國對以色列援助的唯一重要因素。那么這個另外的或者說根本因素，本文認為就是美國的戰略意圖。

以上美國援助以色列的變遷過程實際上也是美國不斷調整其中東戰略，最終形成美以特殊關系的過程。美以特殊關系的形成和發展，使得美國對以色列的援助不斷增加，而美國對以色列援助的不斷增加又是兩國關系深化的重要表現。

那么有必要再來看美以特殊關系的建立。有些學者從次國家層面分析，認為美國猶太利益集團的游說起到了極大的作用，有些學者從國家戰略層面分析，認為美國的戰略利益考量才是決定性因素。雖然這些分析都是很有道理的，但是其分析都是在各自的層面上展開的，次國家層面就不去考量戰略因素，戰略因素就不涉及利益集團。看前者的文章就會覺得，猶太利益集團的在美國可以一手遮天，看后者的文章又會覺得，猶太利益集團的作用不過如此，永遠也跳不出美國的戰略利益。本文試圖對兩者加以調和，以期還原猶太利益集團真實的影響力。本文認為，戰略利益考量是美以特殊關系建立的決定性因素，而猶太利益集團起到了重要的促成作用。因為對外戰略的制定實際上是一個政策選擇的過程，在進行戰略利益考量時，決策者面臨著眾多的“選項”。猶太利益集團可以影響美國對不同“選項”的選擇，但是卻不能提供“選項”。 而美國的戰略利益的考量卻是隨著“選項”不斷變化的。這種變化有時候符合猶太利益集團的期望，有時候不符合。符合的時候猶太利益集團會極力促進，而不符合的時候，其會極力阻止。

也就是說，猶太利益集團沒有能力直接決定美國對外戰略的制定，但是卻能夠時時把握住美國政府的戰略意圖的微小變化，然后抓準時機，使決策者選擇其所期望的“選項”，促成有利于以色列的戰略構想的成型和實施。美國猶太利益集團，對外充當了以色列和美國之間及時有效的連接通道，使得兩國都能夠快速明白對方的意圖，很少產生誤解。誤解不同于矛盾，誤解是錯誤理解對方的意圖，而矛盾是了解對方意圖，但是雙方不接受對方的意圖。所以，美以之間經常有矛盾，但卻很少有誤解。而美國與阿拉伯國家經常是產生誤解。而對內，猶太利益集團則利用自己強大的影響力迫使決策者在二選其一（或者多選其一）的情況下，選擇猶太利益集團所期望的對以色列有利的一面。這就是猶太利益集團發揮的作用。這種作用一直存在，但是其作用大小不取決于其自身，而是取決于當時的美國的戰略意圖和客觀環境。

在美以特殊關系的形成過程中，由于外部環境的變化，在美國開始產生了放棄在阿拉伯國家與以色列之間“走鋼絲”的戰略意圖之后，美國的猶太利益集團才得以積極展開其游說攻勢，并最終促成這種意圖成為鞏固的現實，且一直持續至今。美國猶太利益集團只是一個助推者而不是決定者，是美以關系的維護者而不是制造者。美國的任何外交決策都不是由某個利益集團可以操控的。

同樣，在美國對以色列的援助政策的形成上也是這樣的。猶太利益集團的突出作用表現在，當美國的戰略意圖沒有親以色列的傾向時，其只求確保美國的援助不間斷，追求獲得美國最基本的援助。而當美國表現出親以色列的戰略意圖時，猶太利益集團會牢牢抓住機會，爭取最大限度的援助。

但是美國對以色列的援助政策，也存在自己的獨立性。在美以特殊關系基本確立之前，連接美以的最重要的事務就是美國對以色列的援助。而這些援助，更多的是美國的猶太利益集團積極爭取游說的結果。在美國產生親以色列的戰略意圖之前，美國猶太利益集團最最重要的游說議題就是爭取美國對以色列的最基本的援助。而在美以特殊關系基本確立之后，美國的援助反而變得不再那么需要美國猶太利益集團的爭取，因為這已經成為了美國執行其中東戰略的題中之意。美國猶太利益集團在之前要做的是確保美國向以色列提供最低的級別的援助，而在之后則是確保美國提供其所需要的最優援助。

三、 猶太利益集團的優勢

如上文所述，猶太利益集團雖然無法從根本上決定美國對外戰略的制定，決定美國美國對以色列的援助，但是在影響決策者選擇“選項”上卻有著絕對的優勢。正是在這一點上的強大優勢，使很多人誤以為美國猶太利益集團在美國可以“一手遮天”。那么我們就來考察一下，其在這一點上的優勢是如何獲得的。除了其自身的主觀因素之外，以下三個外部因素起著重要作用。

首先，中東地區的問題是美國面對的最為復雜的外交議題，決策者往往面臨著多種選擇，而且每一種選擇的后果究竟如何是難以判斷的。這就為猶太利益集團的游說提供了有力的外部環境。要理解這一點，可是從美國對世界其他地區戰略的制定對比一下。比如，亞美尼亞利益集團也是曾經在對外援助議題上，取得過極大的成功的，但是由于該地區的形勢相對簡單而分明，美國很快就調整了在該地區的政策，而后盡管亞美尼亞利益集團依然極力游說但是都收效不大，甚至近幾年來美國對亞美尼亞的援助開始逐年減少，其也沒能采取有效手段制止。而中東問題由于其復雜性，始終沒有太大變化，使得美國決策者至今依然經常不知所措，而這正是猶太利益集團發揮作用的前提。

其次，中東其他國家的游說力量完全不能與猶太利益集團相抗衡。根據雙層博弈理論，決策者在對外決策時面對著國際和國內的雙重棋盤。在中東問題上，實際上國際棋盤上的談判者都是小國，其對美國的制約力是有限的。而國內棋盤上，最最重要的一個因素就是猶太利益集團，甚至有時候是唯一重要的。在這樣的狀況下，決策者必然更加重視這個國內棋盤上最大的制約者。

最后，路徑依賴的慣性。前面兩個優勢可以說是無論在任何時期猶太利益集團都存在的。而路徑依賴主要是指，在美以特殊關系建立之后，要在改變這種關系就會比之建立要難上加難。即便美國意識的這種關系弊大于利，那么要改變也是需要巨大的努力甚至代價才能實現的。有學者形象的指出“美以特殊關系就像是婚姻一樣，婚姻關系一旦形成，自有其牢固的聯系和紐帶，雖然其中可能不乏矛盾、失望和爭吵，但是離婚并不是一件輕松的事，會牽涉到其他許多互相關聯的方方面面。”

四、結語

談及猶太利益集團對美國對以色列援助的影響就不可能不涉及美以特殊關系的發展，兩者相輔相成，相互促進。如前文所述，猶太利益集團無論是對美以關系的影響還是對美國援助以色列政策的影響，都不是決定性的。有些學者，產生猶太利益集團可以決定美國對外決策的錯覺，主要是由于其過于關注猶太利益集團在影響美國選擇“選項”時的強大優勢，而忽視了“選項”的形成及其變化，才是決定美國外交政策調整的根本原因。而在“選項”的形成及其變化放方面，猶太利益集團是掌控不了的。此外，只要決策者意志堅定，有勇氣承擔后果，其同樣可以做出不一樣的選擇。例如美國前總統老布什，曾以其堅定的態度，選擇了不對猶太利益集團妥協，雖然其甚至付出了未能連任的代價。隨著未來中東局勢的不斷明朗化以及美國國內反對猶太利益集團過分介入美國決策過程的呼聲的發展，猶太利益集團得以發揮優勢的客觀環境也會發生變化，其對美國對外援助政策的影響力也會隨之下降。

注釋：

肯尼迪在之后的記者招待會上形容美國的承諾時顯得更加謹慎。參見Bass， Support Any Friend， 3，p.183，以及Spiegel，Other Arab-Israeli Conflict，pp.106-107。

Mark，“Israel：U.S. Foreign Assistance，”p.6，p.13.

李偉健.以色列于美國關系研究.時事出版社.2006年版.第43頁.