失獨家庭救助的制度缺陷及法律對策

薛西麗 王亞芳

摘 要 失獨家庭是我國實行計劃生育政策以后逐漸產生的特殊家庭，這些家庭由于獨生子女的死亡陷入困境，精神痛苦、經濟困難、生活無著是失獨父母面臨的現實困難。目前我國缺乏對失獨家庭救助的專門法律法規，現行的扶助政策存在諸多問題，相關法律缺乏對他們的特殊保護。因此，修改《計劃生育法》，制定專門保護失獨家庭的法律法規，完善相關法律，是解決失獨家庭問題的重要途徑。

關鍵詞 計劃生育 獨生子女 失獨家庭 法律救助

作者簡介：薛西麗，西北政法大學行政法學院副教授；王亞芳，國藥控股陜西有限公司經濟師。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-042-02

20世紀70年代初我國開始大力推行計劃生育，實行比較普遍的“一孩政策”。該政策的實施使獨生子女家庭大量產生，然而，車禍、溺水、疾病、食品安全或其他災難的發生難以預測，失獨風險廣泛存在。截至2010年0-30歲獨生子女的累計死亡人數為851.7萬。因此估計，失獨家庭數量為851.7萬。而截至2012年，失獨母親不能再生育的失獨家庭有44.7萬。 失獨家庭由于獨生子女的死亡而生活陷入困境，失獨家庭的問題已經引起政府和社會各界的關注，在建設和諧社會的今天，以法律解決失獨家庭問題，使失獨家庭回歸正常家庭生活，是一個值得探討的課題。

一、失獨家庭的現實困境

（一）精神痛苦

失獨父母最大的痛苦就是精神上的痛苦。他們不僅要承受精神上沒有子女關心和照顧的孤獨感，還要承受失去自己僅有的孩子所遭受的精神折磨。唯一的孩子亡故了，幸福和希望瞬間化為烏有，精神崩潰，他們陷入了永遠的悲痛之中。

（二）經濟困難

獨生子女的父母由于失去唯一的子女一方面承受著巨大的精神打擊，另一方面許多家庭還陷入經濟困境，生活、養老遭遇巨大的困難。沒有子女的贍養費用，不僅失獨父母生活、醫療沒有保證，由于現在人的壽命延長，不少家庭失獨父母還有自己的父母需要贍養，很多失獨家庭經濟困難，根本無法安度晚年。

（三）生活無著

我國老年人養老主要依靠子女贍養。失獨家庭的老人中很大一部分人年齡偏大，老年人身體健康狀況隨年齡增長而下降，年老的父母都需要年輕的子女照料他們的生活，失獨父母遭受喪子（女）的巨大精神打擊身體狀況會更差，生活困難是可想而知的。因此對于失獨家庭的老人來說家庭養老和家庭照料已經是一種奢望。

二、失獨家庭救助的制度缺陷

（一）立法缺陷

1.缺乏專門的法律規范。我國缺乏一部專門解決失獨家庭問題的法律法規。目前解決失獨家庭問題的唯一法律依據是《計劃生育法》第27條規定，即“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助”。2007年8月31日，國家人口計生委、財政部印發《全國獨生子女傷殘死亡家庭扶助制度試點方案》（以下簡稱《試點方案》），從2008年起，國家全面實施計生家庭特別扶助制度，并在全國十個省、市、區試點施行。這是我國第一個解決失獨家庭困難問題的政策依據，2013年12月18日，國家衛生計生委、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、住房和城鄉建設部五部委聯合印發了《關于進一步做好計劃生育特殊困難家庭扶助工作的通知》（以下簡稱《通知》），進一步完善計劃生育特殊困難家庭扶助制度。各地方根據文件精神制定了具體執行的政策。但是應該認識到，失獨家庭為執行國家計劃生育政策作出巨大犧牲，而且失獨家庭數量在與日俱增，已經成為嚴峻的社會問題，國家應制定專門的法律法規對失獨家庭進行救助。

2.法律規定缺乏可操作性。《計劃生育法》第27條作為目前唯一對失獨家庭進行救助的規定，缺乏可操作性。（1）法律用語含糊。該法第27條規定的“獨生子女發生意外傷殘、死亡，其父母不再生育和收養子女的，地方人民政府應當給予必要的幫助”。什么是“必要”，具體應該包括哪些情況，如何掌握，應給予清晰界定；（2）“幫助”一詞用詞不妥。漢語詞典對“幫助”一詞的解釋是指以出錢、出力或出主意的方式相助別人。雖然失獨家庭的獨生子女是因為疾病、車禍或者其他意外死亡的，但是他們是因為自覺執行國家計劃生育政策，履行計劃生育義務所致的風險結果，那么，國家不能只是“幫助”而應當是“補償”或者“賠償”，這是政府的責任和義務；（3）救助范圍過窄。“幫助”只是給予不再生育和收養子女的失獨父母，范圍過窄。（4）救助機構不明確。法律只是規定“地方人民政府應當給予必要的幫助”，到底是哪一級地方人民政府來救濟，也沒有規定法律責任。

（二）兩個文件的缺漏

1.領取扶助金年齡限制不合理。《試點方案》和《通知》規定失獨家庭女方年滿49周歲才能領取扶助金，該規定不合理。失獨夫妻如果是年輕夫妻，再生育一個子女，身體和精神打擊相對會小一些，能夠工作獲取勞動收入。但是現在人們普遍壓力大，有的婦女45歲就絕經，不能再生育，如果此時失去獨生子女，遭受打擊后往往就無法正常工作，但是按照文件規定，在年滿49周歲以前就不能領取扶助金。

2.中止領取扶助金的限制不合理。《試點方案》規定“扶助對象再生育或合法收養子女后，中止領取扶助金”，此限制不合理。因為從實際情況來看，失獨家庭如果收養子女意味著他們年齡大不能再生育，老年人收入會越來越少，加上有疾病，若中止領取扶助金如何維持生活？而且現在養育孩子的成本高，中止領取扶助金，還會影響培養和教育再生育的子女或者養子女。

3.扶助金標準過低。《試點方案》規定“獨生子女死亡后未再生育或合法收養子女的夫妻，由政府給予每人每月不低于100元的扶助金，直至亡故為止”。去年發布的《通知》進一步提高了經濟扶助標準。自2014年起，城鎮每人每月340元，農村每人每月170元。雖然扶助金標準提高很多，但在物價飛漲的今天，對于有積蓄且參加城鎮職工基本養老保險的失獨家庭來說或許能夠維持生計，但是對于沒有參加城鎮職工基本養老保險和農村的失獨家庭來說，當他們失去勞動力，沒有任何收入來源且體弱多病的，僅靠有限的扶助金，生活極易陷入貧困。

4.精神撫慰難落實。《試點方案》規定：“獨生子女傷、病殘或死亡而女方尚未達到49周歲的家庭，由各級政府、非政府組織為其提供精神撫慰、經濟救助和醫學咨詢指導等服務，幫助有再生育意愿的家庭實現再生育。”該規定說明了我國政府對失獨家庭提供精神安慰。如前所述，失獨家庭父母經受這種殘酷的精神折磨，極易發生心理疾病，加上沒有子女提供精神贍養，所以迫切需要心理疏導和精神撫慰。但是由于我國目前這個領域的專業人員和機構缺乏，服務人員專業水平和素質參差不齊，缺乏科學方法、溝通技巧，內容枯燥，極少有失獨家庭父母能夠得到專業的心理康復指導和治療。

（三）相關法律有缺陷

《通知》提出對符合條件、有收養意愿的失獨家庭，在同等條件下，優先安排其收養子女。《中華人民共和國收養法》（以下簡稱《收養法》）規定了收養人的條件。第六條規定：“收養人應當同時具備下列條件：第一，無子女；第二，有撫養教育被收養人的能力；第三，未患有在醫學上認為不應當收養子女的疾病；第四，年滿三十周歲。”第一項失獨家庭肯定是符合的。問題在第二、三項。從第二項來說，法律如此規定是為了保證被收養人健康成長，但是對失獨家庭來說，大多數經濟困難，精神又遭受打擊，按照法律規定就不具備收養孩子的條件。第三項規定“未患有在醫學上認為不應當收養子女的疾病”的收養人才能收養孩子，這些疾病包括沒有影響被收養人健康成長的精神病或其他嚴重疾病。失獨家庭的父母因為經歷喪失獨生子女之痛，精神狀況難免不佳。如果沒有外力幫扶，法律如此規定讓失獨父母想通過收養子女養老、得到精神慰藉的希望破滅，給他們的精神造成再次傷害。

我國發展養老機構目的是為了老年人“老有所養，老有所樂”。但是我國目前對于老年人入住養老機構的管理制度存在不合理的規定，主要是入住養老機構均需子女簽字。失獨老人沒有子女只能由監護人簽字。《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》）第26條對老年人監護人做了規定，“具備完全民事行為能力的老年人，可以在近親屬或者其他與自己關系密切、愿意承擔監護責任的個人、組織中協商確定自己的監護人。監護人在老年人喪失或者部分喪失民事行為能力時，依法承擔監護責任。”該規定從理論上解決了失獨父母入住養老院擔保書簽字的問題，但是失獨父母入住養老機構涉及經濟及責任問題，親屬或者關系密切的人是否愿意擔任他們的監護人就是一個很大的問題。基于此，有些養老機構規定沒有子女的失獨家庭可以由所在街道或工作單位提供相關證明，但實際上，街道或者工作單位都沒有承擔此項責任的部門。對于監護人的問題，《通知》提出“要建立計劃生育特殊困難家庭聯系人制度，將失去民事行為能力的計劃生育特殊困難家庭成員納入國家成年監護制度安排中，及時溝通情況，了解需求，提供必要的幫助。”在此先不論國家監護制度建立的情況如何，該規定只是解決了失去民事行為能力的失獨老人入住養老院簽字問題，對于上述問題仍然沒有解決。

三、失獨家庭救助的法律對策

（一）修改《計劃生育法》第27條規定

根據上文的論述，《計劃生育法》第27條規定可以修改為：“獨生子女發生意外傷殘、死亡，國家給予補償，其父母不再生育和收養子女的特困家庭，由國家養老。具體辦法由全國人大常委會制定法律來規定。”

（二）制定失獨家庭問題的專門法律

如前所述，應制定解決失獨家庭問題的專門法律規范，保障失獨家庭生活。否則會影響今后計劃生育政策的落實，導致公民寧可超計劃生育，不愿冒將來成為無依無靠的失獨老人之險，承受失獨之痛。因為按照現行政策，對于一般夫妻來說，超計劃生育的“成本”只是繳納社會撫養費而已。法律規范具體內容應包括：失獨家庭的概念界定，經濟補償、精神撫慰和心理疏導、養老及法律責任等方面。

（三）完善相關法律

1.修改《收養法》關于收養人條件的規定。建議《收養法》第6條增加一項針對失獨家庭收養子女的內容，即失獨家庭收養子女的條件應該放寬。因為，在撫養教育養子女的過程中，失獨父母精神可以得以撫慰。當然，為了保證被收養人健康成長和正常教育，可以由基層政府或者政府派出機構幫助和監督失獨家庭撫養教育被收養人，經過一段時間證明失獨家庭確實沒有被收養的能力，依法中止收養關系。

2.修改《老年人權益保障法》關于監護人的規定。建議《老年人權益保障法》第26條增加有利于失獨老人的專門規定。即沒有近親屬或者其他與自己關系密切、愿意承擔監護責任的個人、組織愿意擔任監護人的，以及不具備完全民事行為能力的老年人，由單位或者政府確定監護人，確實沒有人擔任監護人的，由單位、基層政府或者政府派出機構的民政部門代表國家承擔監護失獨老人的責任。針對老年人入養老院問題，政府應為失獨老人設立專門養老院養老。經濟條件好的失獨老人如果希望到其他養老院養老的，沒有監護人的，由原單位承擔監護人來簽字證明，沒有單位的，由戶籍或者住所地基層政府或者政府派出機構的民政部門簽字證明。

注釋：

陳恩.全國“失獨” 家庭的規模估計.人口與發展.2013（6）.100-103.