我國城市房屋司法強制拆遷制度存在問題及完善建議

摘 要 把城市房屋拆遷納入司法程序，體現了我國法治的不斷進步。法院作為司法機關也被賦予了更為重要的歷史使命。但在現實司法環境下，如何解決司法強拆制度立法的缺失和審判實際中存在的漏洞，成為當前擺在法院面前一個急需解決的問題。本文擬通過對我國司法強拆制度在立法和實踐兩個層面存在的問題分析，對該制度的完善和法院所發揮的作用提出一些建議，以期司法權的介入能夠對房屋拆遷的行政行為起到更大的積極作用。

關鍵詞 司法強拆 司法程序 司法權

作者簡介：呂婷，寧波市海曙區人民法院。

中圖分類號：D926.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-038-02

2011年1月，《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《新拆遷條例》） 由國務院公布實施，同時《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《舊拆遷條例》）停止適用。隨著《新拆遷條例》中關于司法強拆取代行政強拆的條款出現，原先的權力配置模式以法律明文的形式予以改變，法院被定位成為房屋拆遷案件的裁決機關和執行機關。在這樣的新形勢下，究竟應該如何轉化自身職能，切實處理好城市房屋的拆遷，做到化解社會矛盾，維護社會穩定，成為法院需要深刻研究并認真考慮解決的重要問題。

一、我國城市房屋司法強拆制度存在的問題

（一）立法層面存在的問題

從“行政強制拆遷”到“司法強制拆遷”，體現了我國想要依靠司法途徑實現房屋征收和補償的公正平等的堅定決心。但一個制度的真正建立，需要經過實踐檢驗和不斷完善。綜合來看，房屋司法強拆的相關法律規范仍不足以支撐實際需要。

1.立法尚存在欠缺。一元化司法強拆制度是為了改變與行政強拆并行的“雙軌制”，順應實踐的需要形成，并非從上至下有充分的制度保障而形成，立法者對該制度的設計所進行的理論研究和經驗積累還不足夠，對司法與行政兩方面的權力配置，對被拆遷人的切身利益處分，配套的法律法規還不完善，司法強拆制度實際運行時，可能由于立法的不完善使行政機關和法院陷入窘境。

2.司法強拆的法院審查制度仍有缺陷。法院對行政機關申請的房屋強制拆遷所進行的非訴審查，應采取何種審查方式與標準，仍模糊不清。首先，審查限于書面形式。由于證據的客觀真實性無法得到保障，對被申請人來說義務的確定也失于輕率，以此作為執行依據是否公正有待商榷。其次，合法性審查標準不清、操作性不強。《行政訴訟法解釋》對法院如何審查作了規定，但由于缺乏明確的標準，法院自由裁量權的行使很大程度上影響著裁判結果。再次，合理性審查未受重視普及。《行政訴訟法解釋》和《行政強制法》作出的相關規定中只包括對明顯缺乏事實和法律依據，以及其他違法和侵害被執行人合法權益情況的審查，這樣固然防止了違法情形的出現，卻無法避免不合理的強制拆遷案件過關。

（二）實踐層面存在的問題

1.法律與現實的矛盾和沖突。《新拆遷條例》對于司法手段的強化，使法院在房屋征收工作中的地位大大提高，作用也日益顯著。但司法強拆制度實施后，矛盾不再完全集中在行政機關，而是通過向法院申請司法強拆來解決。在這種情況下，一方面被征收人被賦予了更廣泛的訴訟權利，但由于以立法的形式取消了行政強制拆遷，許多被征收人期望值陡升，由此借機提高要求，這必然導致法院受理的行政案件中充斥著眾多房屋征收和補償糾紛，司法強拆的執行案件數量也居高不下，成為法院審執工作的重點和難點。

2.司法強拆補償的范圍和標準不夠完善。縱觀補償制度方面存在的矛盾，基本集中在補償范圍的大小和補償標準的高低。一是補償范圍。《新拆遷條例》的補償只規定了房屋價值和看得見的現實利益，但是一些被拆遷人會因可期待性利益的損失而產生不良對抗情緒。二是補償標準。不少地區由政府直接確定拆遷補償標準，甚或隱瞞被拆遷人實際情況并減少或降低補償的現象也時有出現。此外，如果選擇貨幣補償，其補償金額往往比當地當時同地段的商品房價格要低，造成被拆遷人不愿意拆遷。三是房屋用途認定。被拆遷房屋的用途一般以記載于房屋權屬證書中的內容為準。但現實中時常有一些諸如在路邊或者居民區、廠房等開店，而未辦理任何手續的情況。對于這種情形，不同地區標準不一，導致補償結果也不一樣。

3.行政機關與法院職能交叉。拆遷直接關系著當地的經濟和穩定大局，與社會大眾特別是被拆遷群體的切身利益密切相關。而房屋拆遷由于與當地整體經濟發展規劃有關，法院在處理此類案件時難以超脫于社會現實狀況之外。法院由于被賦予了強制拆遷的職能，使執行工作壓力倍增，超過了其業務飽和限度，而產生了與相關行政部門建立審判執行協助聯動機制的“聯合執法”。但問題在于：司法強拆的初衷就是通過司法機關獨立行使強拆權來限制行政權力，但司法強拆的執行環節仍需仰仗“聯合執法”，如此司法強拆的未來表現必將受到行政機關對其執行環節的外在制約而與其原立法旨意相背離。

4.行政干預司法的問題存在。假設法院的中立地位可以完全不受地方政府及其它因素影響，司法強拆制度的優越性就會得到更好體現。但實際情況中法院經費需要依靠財政，人員編制和招錄也受當地政府所限，真正意義上的獨立行使審判權根本無法做到。此時，當法院作出的司法裁決與地方的利益不一致時，法院很有可能會因為迫于政府部門的壓力而使正常審查、審判和執行工作受到干擾。

5.法院審判執行力量的缺乏。按照《新拆遷條例》的規定，只要被拆遷人在規定期間未履行也未進行自我救濟，行政機關即可申請司法強制執行。這對本身就司法資源非常有限的法院工作帶來了新的困境。一些地區由于城市房屋征收拆遷工作的不斷推進，導致法院受理的涉及該方面的行政案件數量不斷上升，案件類型也更加多元化。此外，一些被拆遷人除在自己所處拆遷地塊中牽頭訴訟外，還煽動其他拆遷戶不配合行政機關工作。可見，在當前這種本來就容易引起社會矛盾的環境下，房屋拆遷導致的社會矛盾的復雜敏感性都有所增強，也給法院本就繁重的審執工作再添壓力。

二、健全和完善城市房屋司法強拆相關機制和制度

（一）完善司法強拆的相關法律制度

針對我國目前城市房屋司法強拆而言，盡管取消了行政強制拆遷制度，而代之以一元化司法強拆制度，具有很大的進步意義，但是卻沒有上升到立法的高度，也缺乏完整統一的法律規定。 我國目前關于城市房屋拆遷的規定，最能夠對此進行規范的是《新拆遷條例》，除此之外還有分散于行政規章中的各地方政府自行制定的相關規定，但這些規定不夠詳盡，可操作性不強，甚至彼此之間有矛盾之處。因此，應當按照憲法的基礎精神，根據《立法法》，結合《物權法》等相關法律，通過全國人大常委會的立法，制定出臺一部真正意義上的房屋拆遷法，并對拆遷補償的范圍和標準作出界定，以規范強制拆遷的相關行為，改善和消除各地違法違規拆遷、濫用行政權力的現象，保護被拆遷人的合法權益，真正使強制拆遷有法可依、有章可循，人民的利益得到保障。

（二）健全被拆遷人的權利保障和補償機制

針對被拆遷人權利保障缺失和補償不到位的問題，可以考慮從以下的途徑來改善和加強。首先是要保障被拆遷人自辯和舉證的權利。應切實減少和避免司法強拆過程中出現程序和實體上不規范不透明的問題，保障被征收人申訴、自辯和舉證權利，以使其表達訴求途徑順暢，同時也防止出現更多的暴力對抗情形。其次是在比較重大的案件引進聽證程序。一方面能更好地保障被拆遷人的訴訟權利，另一方面確保司法機關更好地行使司法權，作出合法合理的裁判結果，防止錯案發生。同時通過公開聽證，可使社會公眾了解征收拆遷和補償的訴訟情況，也是進行法制宣傳的良機。三是保障與被征收人切身利益相關的補償救濟。《行政強制法》規定，如法院的違法執行行為導致任何單位、個人受到損害，均可依法要求賠償。

三、發揮法院在司法強拆工作中的作用

（一）充分利用法院整體力量

首先要提升審判人員專業素養，加快充實審判執行力量，在法院普遍人案矛盾突出的情況下，優化行政審判執行力量配備并及時根據案件數量的變化對行政審判力量予以調整。其次要在確保程序公正的前提下，提高審判效率，爭取在實體上也做到既快又好。再次要對參與司法強制執行相關庭室的力量予以整合，發揮1+1>2的作用，合力出擊，保障效果。同時，也要充分發揮不直接參與司法強制執行部門的作用。如刑事審判對于暴力對抗合法征收拆遷行為的作用，民商事審判對于婚姻、繼承、財產分割等可能涉及房屋征收拆遷或補償案件類型的作用，從源頭形成和發揮司法應對合力。

（二）加強案件訴前化解能力

法院可以與相關行政部門聯合建立房屋征收與補償工作聯絡平臺，協助做好相關合法性審查工作，及時提示法律風險、提供法律咨詢，確保方案、決定內容符合法律規定。積極研判房屋征收與補償工作中存在的機制性、制度性問題，并將在審判中發現的因征收引起的各類案件凸現的法律問題和法律風險以建議等形式發送有關部門，建議有關部門消除工作機制上的缺陷和行政管理中的漏洞，從源頭上減少被征收人提起訴訟的可能性。建立提前對接、定期走訪制度，主動收集可能產生的矛盾糾紛，一旦發現苗頭性問題，及時做好訴前糾紛化解工作，積極引導爭議雙方加強溝通，協商解決矛盾糾紛。對于群體性、突發性矛盾糾紛，要及時開展合力調處工作，將矛盾化解于訴前。

（三）強化法院司法審查力度

法院在審查征收補償決定時應抱著高度審慎的態度，要獨立依法審查、依法執行，增強審判執行工作的權威性。對于不合法、不合理的征收補償決定，要堅決予以撤銷或確認違法，堅決不允許進入法院執行程序。在審查過程中，尤其應注意征收目的、征收程序的合法性審查，以及補償方案的公平合理性審查。

（四）發揮媒體宣傳作用

要加強《新拆遷條例》的正面宣傳力度。通過網絡平臺、傳統媒體等多種途徑，繼續加大對相關法律法規的宣傳力度。同時適當選擇反面典型予以宣傳。既可減少群眾對征收政策的抵觸情緒，又能更好地樹立司法權威。此外還要建立完善的輿情應對機制。通過邀請媒體工作者參與法院庭審旁聽或深入執行現場，使其以親身體會感受司法力量，幫助推動涉征收審判執行工作的順利進行。同時，應關注網絡輿情動向，第一時間向社會發布真實權威信息，以及時消除因反面信息所帶來的社會負面影響。

在現有的環境下，司法強拆制度具有完善的客觀要求和主觀意愿。但是無論從法律制度的完善，司法救濟途徑的加強，法院在此間的功能定位以及應對措施，乃至裁執分離的制度探索，都不可一蹴而就，而是在現實情況下下對相關制度理念進行構建，對相關措施進行不斷完善，才能真正使房屋征收拆遷與補償走出困境。

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