司法改革之美中法官制度比較初探

摘 要 司法制度是一國法律的基本內容與核心。而無論是西方英美法系國家還是大陸法系國家，法院在司法體制中充當維護法律權威和施行法律的重要作用。如果把法院比作機器，法官無疑為這個機器正常運行的燃料。“從法律上說，被授權在法院里對某些案件或問題做出判決者是法官。” 在社會的發展過程中，法官制度的不斷革新促進了憲政的完善和司法制度的發展不斷完善。因此，一批富有法律素養的高質量法官是支撐著一國司法運轉的重要部分。本文主要通過對中美兩國不同的法官制度相比較，來追尋著兩個國家法官制度的規律性內容以及發展的方向，對重構法官制度、深化司法改革進行探討。

關鍵詞 法官制度 比較 司法改革

作者簡介：劉煜東，江西師范大學，憲法學與行政法學專業。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）11-034-02

現代社會中，法律任務的核心就是社會正義的實現。而法官，這個法律帝國的王候，他的價值傾向、行為方式等對于法律任務的完成至關重要，法官制度的健全、法官獨立地位的確立對于實現司法公正、清除司法腐敗和提高司法公信力具有基礎性的作用。法官的職業是由法官制度來構建的，沒有科學的法官制度形成不了真正意義上的法官職業。法官作為國家司法權的具體行使者，其權利來源于國家司法權在憲政體制中的定位，而現在我國正在推行司法權對行政權作出適當的分離，那么在改革過程中必然涉及法官制度的革新。因此，法官制度本身就具有憲政意義。

一、 法官制度

所謂法官制度，分廣義和狹義兩種，狹義的法官制度，即關于法官的概念、選人資格、選任方式、獎勵懲處、物質待遇等方面的規章制度的總稱。而廣義的法官制度，除了包括狹義的法官制度以外，還包括一切與確保法官有效行使職權有關的政治因素、社會因素等。

二、美國近現代法官制度概況

在資產階級革命以后，司法的發展促使法官職業得到迅速的革新。法國思想家孟德斯鳩提出的三權分立的國家權力結構學說在其后的幾個世紀力日益被接受，成為現代法官制度的基礎。 這一學說將法官看做是獨立司法權的象征，履行著實現法律制度和社會公正的重大使命。即使英美法系和大陸法系對法官職業概念作出了不同的定義，但是基于法官在法治國家中的地位和作用，兩大法系國家卻形成了殊途同歸的法官制度，關于法官的地位、法官的任職資格、法官的選拔和升遷以及法官的職業保障等構成了法官制度的主要內容。例如，美國存在縱向聯邦法院系統和橫向州法院系統兩套法院體系。美國聯邦法院的法官都由總統提名，經過參議院同意后任命。除極少數特別法院的法官外，法官一經任用，終身任職，非依法定原因不得將其免職。美國州法院的法官，大部分由選民直選產生，只有少數州的最高法官由任命產生。 在這種新型政治制度下，司法機關與立法機關、行政機關處于平等的法律地位，法官的職權和地位獲得了前所未有的提高。

作為英美法系代表的美國發展到近現代，法官制度在逐趨完善。主要表現在一下幾個方面：首先法官任職條件高。為確保法官的高素質，法官的品行和專業素質作為任職條件，尤其是法官任職資格一般高于律師和其他法律從業人員。從事法律工作的人員包括法官、檢察官、律師必須通過統一的司法考試，而法官在司法考試合格的基礎上還必須從事相當時間的律師或檢察官業務后，才可能任命為法官。其次任命程序嚴格。任命法官的主體層次很高，例如美國憲法第二條第二款規定，總統有權提名，并在取得參議院的同意后任命聯邦最高院的法官；任命法官的程序嚴格。區別于中國法官可在通過司法考試后考取公務員的方式從事法官職業，在美國要想成為一名法官，除了考試以外，還要經過長期的司法實習或律師工作經歷，這是一個漫長而又充滿考驗的過程；統一而嚴密的法官保障體制。為了確保法官獨立，讓法官能依照法律和事實按自己的判斷來審判而無后顧之憂。各國普遍采取確立保障制度以使法官職位、薪金固定并享有高度的職業安全感的方式。其包括：（1）身份保障制度。例如法官不可隨意更換制，在法官任期屆滿之前，非經彈劾，不得違背本人意愿予以免職、撤職、調任或令其提前退休。（2）經濟保障制度。包括法官高薪制和退休制。特別在英美法系國家，法官工資高于一般公務員工資，退休制使法官退休后可以難倒優厚的退休金其生活水平不會受到影響。（3）特權保障制度。法官享有在執行司法審判職能過程中所實施的行為和發表的言論不受質控或法律追究的權利即司法豁免。美國的法官不僅注重就職前的入選條件，而且很重視就職后的上崗培訓和繼續教育培訓，比如，美國聯邦司法中心和國家州法院中心的主要職責就是對法官和其他人員的上崗培訓和繼續教育，其終身教育的理念貫穿于法官的整個職業生涯，其理念促使法官的知識不斷更新、法律素養不斷提高，以適應于社會的發展和提升處理層出不窮新型案件的需要。

三、 中國近現代法官制度發展的淵源

中國傳統歷史上一直沒有產生過專職的法官，地方官員常身兼數職，集司法、執法于一身，自由裁量權限極大，這種現象一直持續到直至清末司法改革，才產生了法官職業的概念。到民國時期，中國效仿西方國家開始正式建立起法官制度，《臨時約法》規定由臨時大總統及司法總長分別任命之法官組成中央裁判所，行使最高審判權。我國現行法官制度，是在新民主主義革命時期審判工作的傳統和經驗的基礎上，逐步建立和發展起來的。1954年，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》，確立了國家的根本政治制度，人民法院和人民政府都由同級人民代表大會選舉產生并受它監督、對它負責并向它報告工作，這樣就把人民法院從同級人民政府中分離了出來。而這標志著在中國司法權從行政權中剝離出來，而中國的法官制度開始初步建立。

四、美、中國法官準入制度比較

在美國，法官的任職資格及其嚴格，必須在通過嚴格的律師資格考試的同時獲得相當于中國研究生的法學院學位資格后，再從事多年的律師職業才有可能從中選拔聯邦法官。比如科羅拉多州法律規定：最高法院被提名的法官必須是科州合格選民，合格律師執業5年以上，被提名時年齡不超過72歲。據統計全美2.8萬名法官都是從律師中選拔出來的。因此，如果擔任州最高法院或者聯邦最高法院該機職位的法官，從政治角度上他將是一個非常重要的人物。

在學歷上，所有的聯邦法官都有法學學位。司法經歷，對于提名是充分非必要條件。事實上，聯邦法官中多數都曾從事過行政工作多年或者擔任過議員，并在職業生涯中極惡劣了相當豐富的經驗，以至于在選任法官后處理法律案件游刃有余，而且在此前所積累的聲望和信譽是值得當事人信任和堅信判決公正性的重要依據之一。

卡特曾在1976年競選總統時說，“如果贏得選舉，將只按道德標準來遴選反感。”但事實上，聯邦法院法官和州法院的法官在總統提名法官會考慮諸多因素：職業素質、黨派關系、意識形態、地域等。由于美國法官是從一般律師中選人的，這樣就保證了法官的經驗和獨立性比較強，這是執業律師在長期的職業生涯中磨煉出來的強烈的獨立意識，對擺脫行政機構職權的恐懼和依賴，為確保司法獨立和公正奠定思想基礎。

近些年中國在法官的選任方面較為注重法官的品德、工作作風和法律知識水平，而忽視了應當具備相應的社會經驗。 1995年頒布的《法官法》中對法官任職資格的規定可以說是對法官任職制度的初步確立，從該法第九條規定：“擔任法官必須具備以下條件：（1）具有中華人民共和國國籍；（2）年滿23歲；（3）擁護中華人民共和國憲法；（4）有良好的政治、業務素質和良好的品行；（5）身體健康；（6）高等院校法律專業畢業或者高等院校非法律專業畢業具有法律專業知識，工作滿兩年；或者獲得法律專業學士學位，工作滿一年的；獲得法律專業碩士學位法律專業博士學位的，可以不受上述工作年限的限制。”就目前而言，比較1995年法官法增加了必須通過國家司法考試這一項，但對法律實踐方面未作要求，只是簡單規定相應工作年限，并未對職業進行區分，在某種情況下，由一個尚未結婚的青年法官審判離婚訴訟，其調解糾紛時難免會出現偏頗。

五、中國法官制度亟待解決的問題

在對中美法官制度進行幾個方面的比較后，會發現兩國法官制度差異還是比較大的。但參考美國法官制度的特點有助于參考我國目前法官制度改革亟需解決的幾個重要問題：

首先，基層法官承辦全國70%法律案件，工作任務重，壓力大，任職法官人數不足，整體待遇較低，社會認同度較低，導致了近些年出現大量基層法官流失。從整個國家來看，法官主要集中于東部發達地區，中西部法官人數相對較少，整體法官素質參差不齊，案件解決效率偏低。

其次，一方面東部發達地區公考競爭激烈，一方面中西部欠發達地區出現大量法官 “空職”，卻無人報考的尷尬現象。雖然國家對于這些職位條件和待遇給予政策上的傾斜，但仍對解決法官緊缺的現象鮮見成效。

再次，法官任命程序的不健全，難免會讓法官素質參差不起。權力機關往往選任法官僅憑一份候選法官簡歷投票表決，對選拔德才兼備法官要求未免過于形式化。

最后，需要對司法考試制度進行變革，自2002年由律師職業考試統一變革為國家司法考試以后，司考成為選拔法官的一項必備事項。然而現實情況卻出現了一些怪相，比如在某些地區非法學專業的通過率要高于法學專業畢業生，司考與法學理論教學相脫離，考題偏怪難等。固然考試是衡量從業的重要標準，但單純的一刀切模式未免不利于法治的推行，另外，讓一些沒有受過任何法律專業教育的人在通過培訓通過司法考試后，23歲就能任職法官，這種經驗的缺失對于選任的標準提出了質疑？

在倡導司法改革的今天，如何促使法院與行政機關適當分離，減少行政權的干預，確實實現司法權對維護公民受到行政權的“戕害”，是擺在改革面前的難題。相比較而言，美國法官制度對于目前我國司法改革中法官制度變革有一定程度的借鑒意義：（1）在我國國情下，對于法官的選拔應當拓寬新渠道并提高法官的待遇，比如在中西部不發達地區的法官選任除了統一招考以外，加大從其他行政機關選任渠道，尤其可以采取在有一定工作年限的律師中直接選任的制度。（2）在財政上，實現法院財務垂直化管理，與地方財政進行分離，實現法院財務相對獨立。（3）進一步加強對法官的教育制度，相比較于美國教學偏向于實務，我國更偏向于理論教學。因此，在法官任職前和任職后的教育培訓尤為重要，我國應該參考加強對法官任職的實踐性教育和終身教育制度。（4）拓寬法官的遴選和晉升渠道，作者認為，目前司法改革除了制度上的革新外，更應該加強對于法官隊伍本身的競爭機制，除了對法官品德修養外，其業務水平是參考法官能力的重要標準。然而在晉升渠道上，不僅要對優秀的法官從基層遴選到上級法院，而且要對業務水平次，群眾評價低的法官進行降級，形成一個緊張有序的上下流通渠道。

六、結語

法官制度是司法制度中的一個重要組成部分，法官制度的缺失關系到國家政治體系是否健全 。除了汲取美國法官制度的職業化精神，更需要結合我國現實情況和傳統因素，意識到法官制度革新的迫切性。進一步完善法官制度也是促進司法改革的重要一環。

注釋：

司法制度和律師制度.上海社會科學院研究所編譯.知識出版社.2000年版.第112頁.

[德]傅德.德國的司法職業與司法獨立；宋冰.程序、正義與現代化.中國政法大學出版社.1998年版.第3頁.

陳盛清.外國法制史.北京大學出版社.1998年版.第45、46頁.

賀衛方.司法的理念與制度.中國政法大學出版社.1998年版.第297頁.