透視新型城鎮(zhèn)化融資困局

周淼葭

2014年3月16日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》指出，我國(guó)到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。國(guó)家財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安表示，要達(dá)到目標(biāo)，預(yù)計(jì)需求的投資金額約為42萬億元。而國(guó)家開發(fā)銀行估算，未來3年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬億元，平均每年需要8萬多億元投入。

一邊是新型城鎮(zhèn)化所需要的天量資金，另一邊則是各地政府捉襟見肘的財(cái)政收入。對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院的程商政教授認(rèn)為，每年政府的稅收收入很難滿足城鎮(zhèn)化所需的巨額資金，地方政府更多是要通過預(yù)算外收入來解決城鎮(zhèn)化融資缺口問題。

土地財(cái)政弊端顯現(xiàn)

目前，各地方政府面對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)所需用的資金缺口并沒有太多有效的辦法。在1994年分稅制改革的背景下，中央財(cái)政代理地方政府發(fā)債、地方融資平臺(tái)、國(guó)債再轉(zhuǎn)貸和土地財(cái)政逐漸成為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的重要補(bǔ)充。其中最為大家熟悉的莫過于土地財(cái)政，更甚至一度成為各個(gè)地方的融資主體。

土地財(cái)政并不是一種可持續(xù)的融資方式，但是直到今天，依然有許多地方以之作為財(cái)政預(yù)算外融資的主要方式。顯然易見，這并不可取。

眾所周知，土地財(cái)政會(huì)導(dǎo)致土地資源在代際間的分配不公。土地資源有限，本屆政府所出讓的土地會(huì)減少下一屆政府的財(cái)政收入，將直接影響地方政府未來的收入。這有可能導(dǎo)致未來公民獲得公共服務(wù)質(zhì)量的降低，在代際之間是一種不公平的分配方式，也并不利于我國(guó)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

大部分地方的土地財(cái)政政策在初中期都有力地刺激了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，但是房地產(chǎn)的資金來源卻大部分的依靠銀行信貸。這促使房地產(chǎn)業(yè)易于形成泡沫，進(jìn)而導(dǎo)致房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的畸形發(fā)展，其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)轉(zhuǎn)嫁到銀行，提高銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。

拋開這些風(fēng)險(xiǎn)與負(fù)面影響來說，許多地方的土地財(cái)政也走到了盡頭，再也無地可賣。與此同時(shí)，無地可賣的許多地方政府還債臺(tái)高筑，也不能放任地方債務(wù)無止境地增加，否則又談何城鎮(zhèn)化呢？

融資平臺(tái)再難承受風(fēng)險(xiǎn)

投融資平臺(tái)主要由地方政府所設(shè)立的融資公司組成，包括城市建設(shè)投資公司、城建開發(fā)公司以及城建資產(chǎn)公司等。目前，各地方政府融資平臺(tái)公司的融資規(guī)模很大，這在一定程度上與城鎮(zhèn)化發(fā)展有關(guān)。

自2008年開始應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)以來，在“擴(kuò)內(nèi)需、保增長(zhǎng)”的背景下，地方政府融資平臺(tái)公司快速崛起，在解決中央投資項(xiàng)目地方配套資金不足、加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及促進(jìn)教育、文化、衛(wèi)生等各項(xiàng)公共事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。

在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，這些地方政府投融資平臺(tái)雖然起到了許多積極作用，但是許多投融資平臺(tái)的成立卻是迫于資金短缺和財(cái)政壓力而不得不成立的。

然而，隨著這種融資方式的持續(xù)推進(jìn)，風(fēng)險(xiǎn)漸漸凸顯。投融資平臺(tái)公司的功能定位并不全然明確，職責(zé)邊界也不清晰，在為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的沖擊而廣泛成立的平臺(tái)公司數(shù)量增長(zhǎng)過快，大規(guī)模的舉債造成了平臺(tái)公司貸款規(guī)模的迅速擴(kuò)大和急劇膨脹，易給政府帶來巨大的隱形債務(wù)。除此之外，平臺(tái)公司的債務(wù)結(jié)構(gòu)也不合理，到期存量債務(wù)償還壓力大，更是缺乏嚴(yán)格的資本約束，容易造成部分地區(qū)和行業(yè)償債能力較弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高的狀況等等。

建立多元化融資機(jī)制

從1978年到2013年底，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到了7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，城市人口增加量平均每年超過1500萬人，其中絕大部分來自農(nóng)村向城市的凈遷移人口的增加。

可以說，我國(guó)在此前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中取得了可喜的成就，但也無可避免的在此前城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了諸多問題，這將讓中國(guó)未來城鎮(zhèn)化面臨諸多挑戰(zhàn)。

有專家認(rèn)為，目前我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)融資模式太過單一，而且也正面臨“瓶頸”，城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)階段的重要特征之一就是需要大量資金投入，二者之間的缺口，需要依靠多元化融資模式的創(chuàng)新來填補(bǔ)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)李佐軍表示，“新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金方面，需要拓寬融資渠道，像允許地方政府發(fā)行市政債券、推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)等，建立科學(xué)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。”

在2014年3月16日印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》提出，要建立規(guī)范透明的城市建設(shè)投融資機(jī)制，在建立健全地方債券發(fā)行管理制度與評(píng)級(jí)制度同時(shí)，允許地方政府發(fā)行債券以推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)。另外，還將鼓勵(lì)創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推動(dòng)股權(quán)投資，提高直接融資的比重。

四川省政府《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》則鼓勵(lì)支持金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新構(gòu)建適合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的投融資機(jī)制和金融服務(wù)模式，多渠道籌集城鎮(zhèn)化建設(shè)資金。

“到2015年，四川要實(shí)現(xiàn)全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到48%左右、城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到4000萬人以上、城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達(dá)到3800平方公里左右的目標(biāo)，需要金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新多元化的融資模式。”四川發(fā)改委有關(guān)部門負(fù)責(zé)人說，城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅需要“輸血”來緩解“造城”資金難題，更重要的是要通過扶持支撐產(chǎn)業(yè)促經(jīng)濟(jì)、增就業(yè)、拉消費(fèi)，為新型城鎮(zhèn)“造血”。

亞布力中國(guó)企業(yè)家論壇特約研究員陳海提出，用開發(fā)性金融來破解城鎮(zhèn)化融資困境。在他看來，設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的融資平臺(tái)，建立一個(gè)“政府+企業(yè)+市場(chǎng)”的模式，使地方政府的融資從主體不清責(zé)任不明走向有明確承債法人主體，從無約束走向有約束。

目前，已有部分這樣的平臺(tái)，以四川投促金融信息服務(wù)有限公司為例，成為國(guó)內(nèi)外各類股權(quán)與債券投資機(jī)構(gòu)與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)聯(lián)系的紐帶，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)。

“結(jié)合我國(guó)當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化融資的需求，發(fā)展市政債券已顯得十分必要，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)配套法律條例，以形成規(guī)范化的市政債券管理制度。”程商政說。