放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需突破五大制約

廖祖君

最近，四川省委召開全省深化農(nóng)村改革推進(jìn)會(huì)，作出了以放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村改革的重大決策部署，掀起了四川省新一輪農(nóng)村改革新篇章。四川省委為何要選擇把放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為深化農(nóng)村改革突破口？要放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)面臨哪些制約因素，又將如何實(shí)現(xiàn)突破？

放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

推進(jìn)農(nóng)村改革的理論邏輯

——放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有牽一發(fā)動(dòng)全身的傳導(dǎo)和基石作用。深化農(nóng)村改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化改革、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系創(chuàng)新、農(nóng)村金融體制創(chuàng)新、農(nóng)村戶籍制度改革、幸福美麗新村建設(shè)等10余項(xiàng)專項(xiàng)改革。這些改革不可能齊頭并進(jìn)、一蹴而就，必須找到合適的突破口進(jìn)行率先推進(jìn)。放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度建設(shè)，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的重要影響作用，正好可以扮演這樣的角色。36年前，我國(guó)農(nóng)村改革正是發(fā)軔于農(nóng)村土地家庭承包制的建立，并在此基礎(chǔ)上陸續(xù)推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷流通體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)制度和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移制度等方面的改革，全面啟動(dòng)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村的市場(chǎng)化進(jìn)程。當(dāng)前，四川省大力推進(jìn)的農(nóng)村改革同樣建立在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)充分流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，只有真正放活了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能更好地推動(dòng)其他方面的改革。

——放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)具有進(jìn)行率先突破創(chuàng)新的改革條件。實(shí)際上，20世紀(jì)90年代以來，全國(guó)各地在土地家庭承包制的框架下，積極探索農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”的產(chǎn)權(quán)制度，在穩(wěn)定承包權(quán)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向公司、大戶和家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)和集中。比如，全國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)已突破11萬(wàn)家，龍頭企業(yè)生產(chǎn)和加工的農(nóng)產(chǎn)品已占全國(guó)產(chǎn)量的30%以上，提供主要城市菜籃子產(chǎn)品已占近七成。四川省特別是成都市在放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方面也積累了大量經(jīng)驗(yàn)，崇州市的農(nóng)業(yè)共營(yíng)制、溫江區(qū)的“兩股一改”等探索都為下一步改革提供了參考借鑒。更為重要的是，放活土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既有利于促進(jìn)城市工商資本下鄉(xiāng)，也有利于喚醒農(nóng)民手中沉睡的資本，改革阻力和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，適合率先推進(jìn)。

——放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是讓市場(chǎng)決定資源配置的根本要求。黨的十八屆三中全會(huì)提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是建立在日益細(xì)分和清晰的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上。如果不明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，市場(chǎng)機(jī)制就不能在土地資源配置中起決定作用。上一輪農(nóng)村土地改革，雖然通過分離土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)，確立了農(nóng)戶自主經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體地位，但是并沒有明確經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的分置關(guān)系，因而還只是完成了改革的前半截任務(wù)。新一輪農(nóng)村改革，必須繼續(xù)推土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分置，讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)不同經(jīng)營(yíng)主體之間的自由流動(dòng)，為市場(chǎng)在土地資源配置中起決定性作用奠定制度基礎(chǔ)。

突破放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)

的五大制約

——突破土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰的制約。目前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是作為一個(gè)整體存在的，經(jīng)營(yíng)權(quán)附著于承包權(quán)，是一種派生產(chǎn)權(quán)。一方面，農(nóng)民因心存失去承包權(quán)的顧慮而不愿長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。另一方面，新型經(jīng)營(yíng)主體名義上獲得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這種產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是不完整的，并不包含承包權(quán)。因此，新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的土地并不能辦理產(chǎn)權(quán)證，其二次流轉(zhuǎn)和抵押融資功能受到嚴(yán)重限制。因此，要利用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的契機(jī)，有效切割土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，為承包戶分別頒發(fā)土地承包權(quán)證和經(jīng)營(yíng)權(quán)證；同時(shí)為工商企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)的土地頒發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證，并允許在公開市場(chǎng)上進(jìn)行自由交易。

——突破新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育不足的制約。當(dāng)前，四川省農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)不活躍，一個(gè)主要的原因是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)需求不旺盛。除了成都平原和城郊農(nóng)村，大部分農(nóng)村的土地撂荒和土地粗放經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，土地資源利用效率不高。但因新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育滯后，對(duì)閑置土地資源的消化能力不足。因此，應(yīng)當(dāng)加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，支持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、股份合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體通過流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)入特色效益農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)和信息農(nóng)業(yè)等。特別是應(yīng)加快制定工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的負(fù)面清單，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)。

——突破土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易成本高的制約。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易成本高，抑制了新型經(jīng)營(yíng)主體的土地需求。高的交易成本主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是大多數(shù)地方缺乏土地流轉(zhuǎn)的公開交易平臺(tái)，土地供求信息不對(duì)稱，信息搜索成本很高；二是農(nóng)村土地評(píng)估、咨詢等中介組織發(fā)育不足，土地流轉(zhuǎn)行為隨意性大，合作方之間不易達(dá)成一致意見；三是由于土地銀行、土地股份合作社等制度設(shè)計(jì)滯后，分屬于農(nóng)戶的土地要集中到新型經(jīng)營(yíng)主體手中，必須經(jīng)受高昂的談判和簽約成本。因此，應(yīng)積極打造土地經(jīng)營(yíng)權(quán)公開交易平臺(tái)，培育土地流轉(zhuǎn)的中介組織，特別是要重構(gòu)集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展農(nóng)民新型股份合作經(jīng)濟(jì)組織，由其統(tǒng)一土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或者對(duì)外流轉(zhuǎn)。

——突破土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方違約風(fēng)險(xiǎn)大的制約。一方面，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)為了套取政府優(yōu)惠政策流轉(zhuǎn)土地，發(fā)生過度消耗土地生產(chǎn)潛力等短期性行為的風(fēng)險(xiǎn)較高，也不愿意真正與農(nóng)民分享土地經(jīng)營(yíng)收益；另一方面，也存在農(nóng)民單方提前收回出租土地和提高租金等毀約行為。其根本原因在于沒有建立起新型經(jīng)營(yíng)主體與農(nóng)民的利益分享機(jī)制，而司法機(jī)構(gòu)不愿受理對(duì)土地流轉(zhuǎn)糾紛案件又大大助長(zhǎng)了這些違約行為。因此，要強(qiáng)化地方政府的導(dǎo)向和監(jiān)管作用，依法保障農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)主體雙方的合法權(quán)益，既要建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，也要堅(jiān)決制止農(nóng)民的違約行為和不合理訴求。

——突破現(xiàn)行不合理法規(guī)和政策的制約。在法規(guī)方面，《農(nóng)村土地承包法》雖然允許土地承包方自愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是明確規(guī)定“流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限”，使得流轉(zhuǎn)雙方難以簽訂長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)合同，影響了新型經(jīng)營(yíng)主體長(zhǎng)期投入的預(yù)期。在政策方面，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)地后，可用于修建辦公用房、倉(cāng)儲(chǔ)等配套性建筑物的土地指標(biāo)較少，一般硬性規(guī)定不高于農(nóng)地面積的5%，難以滿足一些產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善法律法規(guī)，給予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有者在產(chǎn)權(quán)保護(hù)、抵押貸款等方面的合法權(quán)益；同時(shí)，要根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，適當(dāng)提高部分農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可建設(shè)配套性建筑物的用地比例。