五措并舉推進四川農村土地制度改革

郭曉鳴

黨的十八屆三中全會對深化農村改革提出了具有突破性、開創(chuàng)性的改革意見，特別是提出要通過土地制度改革賦予農民更多財產權利，進一步明確了推進農村土地制度改革的基本方向。四川作為人口大省和農業(yè)大省，在當前全面推進新型城鎮(zhèn)化的新的背景下，農村土地制度改革滯后的約束性更強，挑戰(zhàn)更為嚴峻。因此，四川在全省范圍內加大力度深入推進農村土地制度改革更具緊迫性，為此，提出五個方面的政策建議。

加快全省確權登記的推進步伐

當前農村土地制度面臨的基本矛盾是土地產權主體缺位，收益權，使用權和處置權嚴重不完整，由此導致農村土地普普遍流轉不暢，利用效率低下。在現實條件下，實現農民土地財產權利的基本前提是確認其土地財產權利，因此農村土地確權登記是農村土地制度改革的基礎性工程。成都市于2008年啟動農村土地承包經營權確權登記改革所取得的實質性進展，無疑對保護農民的土地財產權是具有破冰之舉的關鍵突破，也是對推動全國范圍內這一領域改革全面啟動的最大貢獻。但是全省的改革卻總體緩慢，至2011年才啟動2個農村土地承包經營權確權登記工作試點縣，2012年擴大試點到55個縣。截至2013年11月，全省共有除成都市外的其余20個市（州）所轄的96個縣（省級試點50個、自主試點46個）不同程度地開展了確權登記工作，按計劃需到2016年才能基本完成全省確權登記工作。

對四川現實而言，農村土地確權登記工作有必要在現有基礎上全面提速，提前完成，現在面臨的主要困難是這一工作實施成本較高，平均每畝承包地確權成本超過40元，一個縣總成本高達數千萬元。由于省級財政主要安排的是印制費和省級工作經費，地方政府基本上為自費改革，既缺乏承受能力，又缺乏內在動力。

目前，四川省已進入全國試點省并可獲得中央的經費支持，在此條件下，可立足現實緊迫需求，及時調整工作目標，加大財政支持力度，建立有效激勵機制，力爭最遲至2015年全面完成全省農村土地確權登記工作，為進一步促進全省土地規(guī)模經營發(fā)展、增加農民財產性收入和強化新型城鎮(zhèn)化基礎支撐爭取寶貴的時間。

探索更有效率的確權登記方式

當前四川省已開展的農村土地確權登記試點工作，雖然有效解決了承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不全等主要矛盾，但也存在著確權不完整、成本較高、與產權管理脫節(jié)等突出問題，需要在總結前期經驗的基礎上，針對存在的不足和缺陷進行探索創(chuàng)新，重點應從三個方面進一步完善確權登記工作。

——實現農村土地確權范圍全覆蓋。一些地方為了回避矛盾和短期見效，對農村承包地、宅基地和農村集體建設用地采取分類分步推進的確權登記方式，不僅延誤時間，增大成本，而且在一定程度上累積或疊加風險，影響改革的政策效果。對農民而言，農村承包地、宅基地和農村集體建設用地不僅與其利益直接相關，而且三者關聯性強，不宜分割式確權登記。因此，各地應充分做好基礎準備工作，明確目標，整合資源，整體推進，一步到位，實現農村土地確權登記的全覆蓋和高效率。

——探索更低成本的確權登記方式。要在堅決杜絕農村土地確權登記走過場、搞應付，真正確保“確實權、頒鐵證”的前提下，鼓勵和支持各地結合自身實際情況探索更低成本的確權登記方式，比如推廣“航拍+調繪+實測”的測繪方式，采取相關部門聯動方式提高確權效率等，

——同步建立農村產權數據庫。在推進農村土地確權登記的同時，應整合國土、農業(yè)、住建等相關部門的數據資源，聯合開發(fā)建立農村產權數據庫，為確權后農村土地產權的流動和后續(xù)管理建立重要基礎。

改革創(chuàng)新土地抵押擔保權能

農村土地確權登記只是完成了農民土地產權的認定過程，要使農民的土地產權能夠從確認到實現，就必須賦予農村土地基本的抵押擔保權能，而這一方面是現行政策和法律明令禁止的，另一方面也是十八屆三中全明確提出亟待改革推進的。最近四川省率先出臺《四川省農村土地流轉收益保證貸款試點工作方案》，在9個縣先期試點。這一領先全國的重大政策創(chuàng)新，無疑將對突破四川省農村土地承包經營權缺乏基本抵押擔保權能的現實困境產生導向性的積極促進作用。但是，現有的政策框架在具體實施中要能真正發(fā)揮效用并防止出現偏差，需要高度重視兩個方面的問題。

——要盡快配套建立獨立的評估體系。農村土地抵押擔保的有效性，在一定程度上是建立在對其現實價值的合理評估的基礎上的，正因如此，能否建立獨立公正的評估體系至關重要。應在嚴格市場準入前提下，引入社會中介組織開展農村土地價值評估業(yè)務，職能主管部門主要通過評估立項、備案、督查等做好評估管理工作，選擇試點形成成熟操作流程后進行全面推廣。

——防止助長短期化土地流轉行為增長。當前在農村勞動力大量外流和農業(yè)比較效益明顯偏低背景下，之所以土地流轉率不高，規(guī)模經營發(fā)展遲緩，農村土地缺乏抵押擔保權能是一重要原因。一旦這一關鍵性障礙被突破，可以預期城市資本下鄉(xiāng)的規(guī)模有可能迅速擴大，土地集中的水平將會顯著上升。在此過程中，應當特別重視防范土地流轉中本就存在的短期行為：既要防止以流轉土地經營權抵押貸款用作非農業(yè)開發(fā)，也要力避出現對掠奪式土地利用方式抵押貸款的支持風險，應重點在用途管制、貸款期限、監(jiān)督檢查等方面設計完善的防范風險制度。

加強農地股份合作社

的政策支持

農村土地確權登記頒證之后，雖然可以有效保護農民的土地財產權利，但土地產權的分散性從根本上又制約了其交易性和流動性，進而必然影響到土地規(guī)模化經營水平的提高。四川省人多地少矛盾尤為尖銳，土地確權后流動性不足的制約也更為明顯。因此，以農民土地股份合作社為載體，規(guī)避分散的農民獨自進行土地產權交易的高額成本就成為必然選擇，當前四川省農村土地股份合作發(fā)展較快，初步形成了“內股外轉、內股內轉、內股外合”等多種模式，但總體上發(fā)展規(guī)模有限，帶動性不足，相對于各類專業(yè)合作社而言，土地股份合作社不僅合法性的問題尚未解決，而且政策支持也十分有限。為此主要應有三方面的政策突破：一是以省級地方條例方式給予土地股份合作社合法地位，保障其基本運行的合法有效。二是為土地股份合作社提供財政補貼、信貸優(yōu)惠等同等政策支持，將政府投資建設形成的農業(yè)設施等資產以股份化的形式并入土地股份合作社，支持土地股份合作社做大做強。三是在合理設定進入門檻和加強監(jiān)管的前提下明確支持城市資本下鄉(xiāng)的政策取向，引入稀缺的資金、人才、管理等現代發(fā)展要素，促進土地股份合作社與城市資本多元合作，形成良性互動的發(fā)展格局。

深化集體建設用地改革

當前，一方面是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速推進對建設用地需求不斷膨脹。另一方面，受現行農村土地政策的諸多限制造成農村集體建設用地利用效率低下、隱性流轉活躍、利益分配隨意等問題十分突出。更重要的是，四川省新型城鎮(zhèn)化的加速推進要重點以2300萬農民工特別是省內1300萬農民工的市民化為切入點和突破口，因而如何有效釋放集體建設用地的巨大潛能是一個必須破解的基本難題。對此應重點實施五大突破。

——明確賦予集體建設用地流轉的合法性。應以省級法規(guī)方式放寬對集體建設用地流轉方式的限制，允許集體建設用地在符合土地利用規(guī)劃和用途管制的前提下通過出讓、租賃等方式合法規(guī)范流轉。

——加快完善集體建設用地流轉管理體系。應在完善規(guī)劃管理基礎上加強集體建設用地權屬管理，在全省范圍內開展地籍調查，完善四川省集體建設用地地籍檔案，同時推進集體建設用地產權權屬確認登記工作。

——加強對集體建設用地流轉的政策支持。集體建設用地“增減掛鉤”是目前主要的流轉方式之一，但其普遍面臨項目周期過長和成本過高等突出矛盾，應簡化環(huán)節(jié)，通過網上申報和審批縮短項目周期，節(jié)約運行成本，提高管理效率。集體建設用地流轉首先要進行土地整理、復墾和居住點建設，需要大量資金投入，因此需要有效的金融支持。除了合理加大財政性資金比重外，還必須重視引導政策性金融進入和增大集體建設用地自身的抵押融資能力。

——優(yōu)化集體建設用地流轉收益分配機制。當前集體建設用地收益分配混亂，農民權益得不到保障和地方政府在收益分配中“缺位”的矛盾并存。應明確集體建設用地收益分配主體，農民作為集體建設用地使用權人和流轉的實際主體，應該獲得大部分土地流轉收益，政府作為管理者和服務提供者獲得部分收益。同時遵循“誰流轉、誰收益”原則，在集體成員之間進行流轉收益的初次分配，政府以土地流轉稅費方式參與流轉收益的再次分配。還應建立對集體建設用地收益分配的監(jiān)督機制，以確保能夠主要投入農業(yè)發(fā)展和農村建設。

——大膽探索宅基地合法轉讓和有償退出機制。目前農民對進城持觀望態(tài)度除了戶籍制度改革滯后導致其對進入城市強烈的不安全感外，同樣重要的是他們不愿意以自己的土地財產權利被剝奪的方式“光著身子”進城，要使農民能夠放膽、放心進城，使四川省新型城鎮(zhèn)化成為一個平穩(wěn)有序的過程，就必須大膽探索宅基地合法轉讓和有償退出機制，允許農民將宅基地連同地上建筑物以出租、出讓及抵押等形式自主流轉；同時，應探索開展農村閑置宅基地的退出和補償機制，對于自愿放棄宅基地的農戶，應當給予足夠的經濟補償。