城鎮低效用地再開發利用模式探討

■　劉亞玲

（武漢永業賽博能規劃勘測有限公司湖北武漢430060）

城鎮低效用地再開發利用模式探討

■劉亞玲

（武漢永業賽博能規劃勘測有限公司湖北武漢430060）

2013年，國土資源部制定《關于開展城鎮低效用地再開發試點的指導意見》，并根據各地情況，確定浙江、福建、上海、江蘇等十省(區、市)開展城鎮低效用地再開發試點，是國家層面從增量規劃轉向存量規劃邁出的重要一步。文章結合筆者從事城鎮地低效用地規劃工作的實踐經驗進行一些分析探討。文章結合筆者從事城鎮地低效用地規劃工作的實踐經驗進行一些分析探討。

城鎮低效用地在開發利用模式

0　引言

城鎮化發展在我國發展迅速，已有十年之久，現階段我國城鎮用地低效問題已經呈現，目前城鎮建設發展也出現一些制約性問題，建設用地分配不均勻、利用率偏低成為發展的迫切需要改進的問題，直接影響土地利用率，制約了經濟的發展。所以，推進科學戰略手段，本著科學發展，提高效率的原則，大力加快腳步實施城鎮低效用的開發利用，改變經城鎮濟增長形式，把提升土地利用率成為當前重點抓起，要樹立正確的用地觀，促進土地資源節約集約利用。

1　城鎮低效用地的判定與特點

城鎮低效用地：在城鎮擴展的管轄內，達不到現行規劃要求、利用用低、布局結構分散、閑置廢棄出現安全隱患、涉及污染不達標之類的存量建設用地。包括舊村莊、舊廠礦、舊城鎮、已拆或違章建設用地等。往往存在以下特征:

1.1規模大小不一，空間分布零散

用地規模大小不一，整體布局結構分散，阻礙了城鎮低效用地的再次開發，要想解決此問題，需要因地制宜，找準關鍵解決。

1.2利用方式粗放，違法建設普遍

在城鎮低效用地再開發過程中，如何妥善處理好無完備手續用地，成為城鎮低效用地的再次開發的重點內容。

1.3規劃要求不符，空間環境惡劣

城鎮低效用地在再開發過程中，首先要做好對低效用地與已有規劃體系和周邊用地功能的協調，合理布局，科學規劃。所以，由于城鎮低效用地大多為舊城鎮、舊村莊、舊廠礦，建設水平較低、配套設施缺乏、環境條件欠佳，總體品質不高。因此，城鎮低效用地關注和實施的重點也急需圍繞用地功能整合、城市風貌協調、居住品質提升，以及工業用地集約化轉型展開。

2　城鎮低效用地再開發的必然性

2.1城鎮化水平差異顯著，村莊用地結構差異明顯

我國大部分市域人口分布不均衡，城鄉規劃控制區范圍內的城中村，城市工業區主要被大范圍占用的園中村，不能在適應生活區的改造。勢必以提高低城鎮化水平為突破口，把重點放在提高土地利用結構上。

2.2用地指標有待提高，土地集約利用有待增強

原有工業用地布局不集中，結構不合理，粗放利用和投資強度等規劃用地指標不高，甚至有的地區存在項目體量不大，但占地面積大的現象。需要進一步提高用地標準，進一步加強土地節約集約用地管理。

2.3征地成本不斷提高，征地難度越來越大

隨著土地價值的顯化和提升，征地補償標準也快速提高，征地成本相應不斷提高。近年來隨著人們的法律觀念越來越強，越來越維護自己的合法權益，從而增加了征地的難度，農民的思想工作不好做，征地工作便不好開展。這些都要求盡快轉變粗放的外擴型用地方式。

3　城鎮低效用地再開發利用的途徑探索

3.1完善違法用地處理規則

地方性試驗對違法用地處理規則的完善主要表現為提供了妥善解決歷史遺留用地問題的具體途徑。在試點范圍內，符合相關規劃、沒有合法用地手續的城鎮低效用地，區分情況處理：用地行為發生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府土地主管部門出具符合土地利用總體規劃的審核意見書，依照《確定土地所有權和使用權的若干規定》進行確權后，由市、縣人民政府辦理土地確權登記發證手續；用地行為發生在1987年1月1日之后，符合現行土地利用總體規劃，已簽訂征地協議并進行補償，且未因征地補償安置等問題引發糾紛、迄今被征地農民無不同意見的，可按照土地管理法律政策落實處理（處罰）后按土地現狀辦理用地手續。

3.2加大低效用地再開發的財稅支持

支持市場主體采取收購相鄰的土地，通過集中手段進行開發使用，國土資源部門根據收購人的申請和批準的再開發方案，在收購人完成收購補償后，直接將原土地證注銷（不再辦理過戶手續，免繳相應的過戶稅費），辦理協議出讓后核發新用途土地證。對納入城鎮低效用地數據庫的地塊，建議出讓金市級統籌部分減半收取或免收。

除公開招拍掛出讓的項目外，對列入年度實施計劃的其他再開發項目免繳城市市政基礎設施配套費。

3.3區別對待，采取多種方式利用

深入認識城鎮低效用地各類型的不同特點和問題，根據區域不同、形式不同的現實情況，實施相對的開發政策和開發方式。分別采取全面開發、綜合整治或局部改善等不同開發方式，以解決特定的實際問題。針對工業建廠加快產業提升以及城市功能該進；對于城中村、城郊結合部要實行全面優化，綜合治理。通過商議回收，大力促進流轉，退二優二、退二進三，收購儲備等各種方式開發利用城鎮低效土地。

3.4充分調動城鎮低效用地使用權人的積極性

充分考慮原土地權利人的意愿與利益，合理分配低效用地再開發的增值效益，促進利益最大化共享體系，上到政府部門，下到土地使用個人，激勵土地使用者積極參與低效用地再開發，提高土地使用效率。同時，充分尊重百姓意愿，保障居民和企業的知情權、參與權，保護群眾利益，堅持和諧再開發，讓改革成果惠及改善民生、造福百姓的各個環節，使人們的生活再上新高，形成長久的保障體系。

4　結語

綜上所述，現有政策空間和地方的實踐經驗表明，要在國內范圍內加快改進步伐與城鎮低效用地在開發密切相關的集體建設用地管理、違法用地處理、“招拍掛”出讓，實行強制運行等措施，制定周密詳細的開發細則，以及普遍適應的改造措施，從而實現土地權能，兼顧各方利益，從土地規劃、審批和供地、征地拆遷、補償安置、違章處置等方面提供全方位的政策引導。

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P62[文獻碼]B

1000-405X（2016）-3-351-1