新預(yù)算法成財稅改革突破口

袁陽平

核心提示：2015年，財稅體制改革在稅制、中央與地方的財稅關(guān)系方面可能不會有重大政策出臺，全年將圍繞新預(yù)算法案出臺完善機制與條例，便于新預(yù)算法更好落地。

本月起，煤炭資源改革正式實施；明年1月1日起，新預(yù)算法全面鋪開。

事實上，在啟動分稅制改革20年后的2014年，中國新一輪財稅體制改革的大幕已徐徐拉開。今年6月30日，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。

聯(lián)辦財經(jīng)研究院院長、國家稅務(wù)總局原副局長許善達在接受本刊記者采訪時表示，2015年，財稅體制改革在稅制、中央與地方的財稅關(guān)系方面可能不會有重大政策出臺，全年將圍繞新預(yù)算法案出臺完善機制與條例，便于新預(yù)算法更好落地。

預(yù)算法進入操作層面

今年10月8日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》。此次預(yù)算管理制度改革共有七大方面，包括建立透明預(yù)算制度、完善政府預(yù)算體系、改進年度預(yù)算控制方式、完善轉(zhuǎn)移支付制度、加強預(yù)算執(zhí)行管理、規(guī)范地方政府債務(wù)管理以及全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。

預(yù)算是公共財政的基石，預(yù)算管理制度改革是深化財稅改革的首要內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)先行推進。抓住預(yù)算改革這一“龍頭”，并在今明兩年取得決定性進展，將為2016年基本完成深化財稅體制改革奠定良好基礎(chǔ)。

許善達認(rèn)為，明年將是新的預(yù)算法實施元年，盡早細(xì)化可操作性的實施方案將是當(dāng)前首要任務(wù)。他說，《預(yù)算法》的修改為推動財稅改革鋪平了道路，尤其為各省政府發(fā)行市政債券開了綠燈。當(dāng)前的財政預(yù)算是按每個單一年度來編制的。在新的財政體制下，財政當(dāng)局還將編制三年滾動財政計劃。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年，我國預(yù)算的一般公共財政收入超過13.9萬億元，支出超過15萬億元。以新預(yù)算法為法律基礎(chǔ)的預(yù)算制度改革，對全口徑財政收入超過20萬億元的中國而言，必將成為一個新的起點。

財政部部長樓繼偉指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，此次修改突出預(yù)算的完整性，政府全部收支要納入預(yù)算管理；遵循預(yù)算公開原則，強調(diào)預(yù)算必須接受社會監(jiān)督；更加符合經(jīng)濟規(guī)律，拓展預(yù)算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現(xiàn)代財政制度的改革方向。

中央對地方不再“兜底”

新一輪的財稅體制改革中一個亮點，就是中央政府對地方政府明確“不兜底”，但現(xiàn)行財政體制下仍難以完全實現(xiàn)。

1994年國家實行分稅制財政體制改革后，雖然扭轉(zhuǎn)了中央財政收入不足的局面，但是也在一定程度上導(dǎo)致地方財力相對不足從而借助舉債緩解財政壓力，政府債務(wù)風(fēng)險也不斷加大。

許善達認(rèn)為，過去政府挪用財政成為常態(tài)，公共財政預(yù)算公開將使過去隱性債務(wù)轉(zhuǎn)為顯性債務(wù)。這將使過去地方政府的財政可持續(xù)性面臨一定的威脅，特別是明年或?qū)⒂瓉淼胤絺鶆?wù)償還高峰期，地方政府面臨大量債務(wù)集中到期的再融資壓力。因此，如何探索解決地方債的新路徑已迫在眉睫。

財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希告訴本刊記者，中央與地方的財政關(guān)系涉及事權(quán)、財權(quán)、財力三個基本要素，也涉及整個國家治理結(jié)構(gòu)的架構(gòu)，是財稅體制改革的核心問題。以前財政體制改革，中央與地方財政關(guān)系的處理上是放在財權(quán)和財力上，這次改革特別強調(diào)事權(quán)的調(diào)整，要使財權(quán)和財力的配置跟著事權(quán)走。這就意味著倘若事權(quán)不作調(diào)整，僅僅在財權(quán)和財力的劃分上做文章，恐怕是不夠的。

從國外經(jīng)驗來看，發(fā)達國家事權(quán)劃分是按照事權(quán)項目來劃分，我國是按照事權(quán)的要素來劃分。什么是事權(quán)要素呢？劉尚希認(rèn)為，一項事權(quán)包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、執(zhí)行責(zé)任以及監(jiān)督，這些都是事權(quán)要素，就是誰來決定干這個事，決定以后誰來執(zhí)行這個事。

在劉尚希看來，我國的一項事權(quán)多是中央決策、地方執(zhí)行，至于責(zé)任就是中央與地方共擔(dān)，這樣的事權(quán)方式屬于縱向的事權(quán)劃分；而發(fā)達國家事權(quán)方式更多體現(xiàn)為一項一項的事權(quán)在中央與地方之間分清楚，事權(quán)相對來說是完整的，就是說誰決策誰就執(zhí)行、誰就掏錢，這樣的事權(quán)方式屬于橫向的事權(quán)劃分。

“這兩種劃分方式是中性的，無所謂哪個好。所以現(xiàn)在事權(quán)的劃分不是純粹的那種縱向的事權(quán)劃分，也不是純粹的橫向事權(quán)劃分，應(yīng)該是適合的方式，所以要根據(jù)我們國家適合的方式進行創(chuàng)新探索。”劉尚希如是稱。

推進“營改增”需調(diào)整分稅制

除了預(yù)算管理體制改革，稅制改革也得到進一步推進。今年12月1日起，全國將煤炭資源稅從量計征改為從價計征。

許善達接受記者采訪時表示，煤炭資源稅調(diào)整方案出臺后，緊接著將會陸續(xù)出臺消費稅調(diào)整方案和其他五項資源稅調(diào)整方案。

“目前資源稅改革僅觸及煤炭稅目改革，并未涉及整體。可以說是資源稅改革已經(jīng)啟動，但未全面鋪開。”許善達稱，在現(xiàn)有分稅制的體制下推進的第一階段“營改增”已經(jīng)過去。例如，今年6月1日電信進入“營改增”試點，可以說以前提出的路線圖和時間表到此結(jié)束。步入第二階段要想再繼續(xù)推進“營改增”必需同時調(diào)整分稅制。預(yù)計“營改增”在“十二五”期間完成可能性不大。

許善達認(rèn)為，深化財稅體制改革總體方案明確穩(wěn)定宏觀稅負(fù)原則，但目前我國宏觀稅負(fù)偏高，應(yīng)降低。未來財稅體制改革不僅需要建立責(zé)任追究制，將隱性債務(wù)全面納入全口徑預(yù)算，更需要增加直接稅、降低間接稅，需要重新劃分市場和政府的邊界，重新定位政府在經(jīng)濟中的作用。

按照改革路線圖，新一輪財稅體制改革將于2016年基本完成重點工作和任務(wù)，2020年基本建立現(xiàn)代財政制度。樓繼偉表示，在2014年至2015年的改革頭兩年，稅制改革則應(yīng)在立法、推進方面取得明顯進展，事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革要基本達成共識。（支點雜志2014年12月刊）endprint