國家審計功能演進

肖遠文+溫璐

【摘 要】隨著政治、經濟、社會的發展，國家審計的功能也在不斷演進。任何一個國家的國家審計體制都是基于其基本國情，各自承擔的任務不同，在政治制度框架中發揮著不同的功能。但是不同國家的國家審計功能的演進軌跡其方向卻趨于一致，基本沿著經濟——政治——治理的方向。我國國家審計也不例外，從最初建立時重點是財政監察，側重實現經濟功能，到十六大后權力制約，朝側重政治功能演進。當前，基于我國行政型體制的制度背景，將國家審計的功能定位為治理功能將有力于促進有效政府的建立，實現公共利益最大化。

【關鍵詞】國家審計；審計功能；演進

一、研究的背景及問題的提出

最高審計機關國際組織《2011-2016戰略計劃》指出：“最高審計機關的核心價值在于幫助政府改善業績、提高透明度、強化公共責任、保持可靠性和揭露腐敗，以及幫助那些接受和使用公共資源的機構或個人提高效率和效果。”從此核心價值可以看出，國家審計機關身負重望。最高審計機關國際組織對審計機關的核心價值定位與世界各國政府的治理理念不斷更新密切相關，隨著責任性、透明性、法治、高效等政府新理念普遍為政府和公眾所接受，國家審計的功能也在不斷演進。

審計從英文“audit”一詞來看，它來自拉丁文“aduire”，原意是“傾聽、旁聽、查賬”。所以最早人們對審計的認識就是審核檢查會計賬目，即查賬，但審計的含義比查賬的含義更廣泛。我國審計界認為審計產生于加強經濟監督的需要，1995年10月25日，由審計署辦公廳、中國審計學會、審計署科研所和中國審計出版社四家單位發起的審計定義研討會在山東省青島市召開。會議邀請了審計界專家學者及各級審計機關有關領導參加，總結了歷經10個月的審計定義研究成果，提出了一個簡明的審計定義，即：“審計是獨立檢查會計賬目，監督財政、財務收支真實、合法、效益的行為。”關于審計的起源，我國著名審計學家楊時展教授曾有過精辟的論述：“審計因受托責任的發生而發生，又因受托責任的發展而發展。”所謂受托責任即受托經濟責任，它是財產管理制度發展到財產所有權與管理權分離后，在財產所有者和財產管理者間形成的一種委托——代理關系。審計，正源于財產所有者對其財產管理者的經濟責任監督和審查的需要。

各國對國家審計的職能定位存在較大差異，同時國家審計的發展水平也不一樣，由此國家審計發揮的功能也不相同。有的國家審計是政治競爭的工具，是在野黨制衡執政黨行政權力的利器，每到大選期間競選黨就拿審計報告中所披露的執政黨經濟政策及其執行中存在的問題加以放大，將審計查出了政府失靈和政治腐敗的丑聞頻頻曝光，加以審計報告中的數據資料作為把柄質詢執政黨，以圖給自己在大選中“加分”；有的國家審計與司法監督結合在一起，將審計查出的問題直接進入司法程序，以維護政府清廉的形象，同時通過審計進行市場規范與引導，讓其作為政府經濟政策的論證者和代言人；有的以審計作為民主的象征，標榜有了審計使納稅人有了監督政府的管道，有了經濟的公正和道義，政府不能為所欲為；有的則將審計作為政府宏觀與中觀經濟管理的工具，以清除經濟發展中的矛盾和問題，保證國家經濟安全與穩定。任何一個國家的國家審計體制都是基于其基本國情，在綜合各個因素的基礎上形成并建立起來的。立法機關的“外部”審計監督和政府序列的“內部”審計監督都屬于國家審計的范疇，他們各自承擔的任務不同，在政治制度框架中發揮著不同的功能。

二、國家審計功能的演進軌跡

（一）建立期：經濟功能

1866年6月英國議會通過了《國庫和審計部法案》，標志著現代國家審計制度的建立。1921年6月美國總統哈丁簽署了國會提出的《預算與會計法案》，根據該法案，在國會之下，設置了獨立的國家審計機構——會計總署，美國歷史上第一次有了一個獨立于行政部門并具有審計行政部門財政行為職責的組織。不管是英國還是美國，國家審計成立之初最主要的還是針對政府的經濟職能進行監督，國家審計的主要功能是經濟功能，為了促進政府財政的真實、合法，與國家財政緊緊相連。19世紀中晚期至20世紀初，西方主要資本主義國家相繼走上了城市化、工業化的道路，資本主義自由競爭階段向壟斷階段過渡。與此同時，行政領域仍然是政黨分肥的沃土，社會公共利益成了無人守衛的空門，通過國家審計對預算進行監督，國家審計對財政制度的貢獻不可小視。

美國的國家審計制度是世界各國效仿的對象，但是在美國國家審計制度建立之前，美國國家財政同樣經歷了效率低下，管理混亂的時期。美國在十九世紀末，也就是“進步時代”，是美國現代財政制度的成型期。在此之前，美國財政制度既雜亂又低效，藏污納垢，完全不對民眾負責。就收入而言，稅種極多，凡是想像得出的名目都可用來向民眾征稅，就支出而言，還沒有現代意義上的預算。每一個政府部門自己爭取資金，自己掌控開支。一級政府并沒有一份詳盡而統一的預算。這樣，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監督，為貪贓枉法留下無數機會。在這種情況下，美國雖然號稱民主，民眾實際上根本無法對政府行為進行有效監督。結果，腐敗現象屢禁不絕。美國國家審計制度就是在這種背景下建立，建立之初，主要是履行經濟功能，規范財政收支。考察英國國家審計建立初期，經濟功能也是最明顯的特征。

（二）發展期：政治功能

隨著現代預算制度的建立，英國、美國等發達國家對政府某部門的撥款不再只是一個總數和粗放式管理，國家預算朝準確、完整的方向發展。國家審計的經濟功能在現代預算制度建立前發揮了很好的作用，但預算制度的完善一定程度上使國家審計的經濟功能逐漸委縮，國家審計功能朝政治功能演進。

沒有國家審計的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是不負責任的政府。不負責任的政府不可能是民主的政府。國家審計制度讓政府透明化，陽光是最好的防腐劑，國家審計的目的就是要把“看不見的政府”變為“看得見的政府”（visible government）。也只有“看得見”，人民才有可能對它進行監督。在這個意義上，國家審計是一種對政府和政府官員“非暴力的制度控制方法”（institutional method of control-without-violence）。國家審計的發展對美國后來的政治發展產生了巨大的影響。一方面，它將各級政府行為細節第一次展現在陽光下，有效地遏制了腐敗的勢頭，從而改善政府與民眾的關系，增強了政府正當性。另一方面，國家審計在權力制約方面起到了很大的作用，國家審計成了權力制衡的有力工具。由此，國家審計的政治功能得已充分體現。

（三）完善期：治理功能

20世紀末，治理理念為世界各國政府所接納，學術界的探討最終影響著各國的政治家。政府治理一方面要求政府有限，辦好事情的能力并不限于政府的行政命令，還存在著其他的管理方法和技術對公共事務進行控制和引導。另一方面要求政府有效，有效的政府包括責任性、透明性、法治、高效。各個職能部門也都在為之努力，發達國家的國家審計在不斷完善，政治功能履行也到了邊際效應的臨界點，不突破將面臨邊際效應遞減的命運。2004年，美國國家審計署面對這場建立“有效政府”的熱潮，根據《2004年審計總署人力資源改革法案》，審計總署的名稱改為政府責任署，此次更名體現了總署“責任、公正和可靠”的核心價值觀，也反映了總署“協助國會實現憲法責任、提高聯邦政府績效和保證聯邦政府對美國公民的責任”的歷史使命。這也預示著美國國家審計的功能從政治功能朝治理功能轉變。美國《政府責任署2004-2009戰略規劃》指出，其核心目標有四：①向美國國會和聯邦政府提供及時、優質的服務，積極應對當前和未來的各種挑戰，確保美國人民的福利和財務安全；②應對不斷變化的安全威脅和全球一體化的挑戰；③幫助聯邦政府轉變角色，使聯邦政府的工作適應21世紀的挑戰；④使GAO成為聯邦機構中的楷模，最大限度地實現其價值。加拿大總審計長公署（OAG）的總體職責在于對聯邦政府運作過程進行審計，并向國會提供獨立的信息、建議和保證服務，以幫助政府承擔應有的公共受托責任。不但美國、加拿大，其他發達國家在國家審計不斷完善的背景下，國家審計的政治功能已逐漸向治理功能演進，力求促進政府責任，實現社會公共利益最大化。國家審計歷經了經濟管理、政治角逐、治理發展三個階段，發揮作用的平臺越來越大，發展的空間越來越拓展。從促進財政，到作為政治工具，最后以民眾利益為出發點，謀取公共利益最大化，國家審計在國家治理中作用舉足輕重，西方學術界將國家審計在國家治理中越來越重要的作用，形象地稱為“審計型國家的興起”，與同時期“監管型國家”學術熱點相媲美。國家審計不再是經濟管理工具、政治工具，而是國家治理的最有效的角色。在國家審計功能演進為治理功能后，在治理視野下，以治理腐敗為例，腐敗不是人品問題，而是制度問題。只要制度安排上存在大量漏洞，腐敗的出現是必然的，不管花多大力氣，不管懲罰力度有多大，效果也不會明顯。因此，要降低腐敗出現的可能性，重點必須放在堵塞制度漏洞上。國家治理功能的目的正是為了堵塞制度漏洞。國家審計治理功能與國家審計免疫功能在一定程度上有異曲同工之妙。

三、我國國家審計功能演變及定位

我國的國家審計制度在1982年的憲法中重新確立，根據憲法，審計機關歸于行政部門。行政型審計體制決定了國家審計是政府的職能部門之一，是政府管理中的一環。它承擔的任務和職責會隨政府面臨的國家政治經濟形勢而改變。

我國國家審計制度建立初期，相當長時間內扮演著財政監督角色，比如以國有企業審計為重點，配合有關部門開展財稅大檢查，主要職責是監督“納稅人”。可以說這一時期，國家審計主要發揮著經濟功能。

黨的十六大報告提出“加強對權力的制約和監督”，十六屆三中全會要求“完善預算編制、執行的制衡機制，加強審計監督。”作為監督國家財政的有獨立行使權的國家審計，理應圍繞黨和國家的不同時期的中心工作開展工作，發揮職能作用。國家審計功能從經濟功能向政治功能演進。時任審計長李金華同志提出國家審計既是民主與法制的產物，也是民主與法制的工具，也反映了國家審計功能內涵的深化，即推動政治文明建設，促進國家民主法治化的發展。

目前，我國國家審計政治功能的發揮正逐步深入，但是行政型體制下的國家審計有其局限性，限制了其政治功能的有效發揮。因為審計機關是政府所屬的一個職能部門，監督平級單位甚至是上級主管單位，很難確保應有的獨立性和公正性。但是這并不影響國家審計成為一個有效的國家治理工具，可以將我國國家審計直接定位為治理功能，促進有效政府建立。

定位為治理功能下的國家審計一方面可以促進政府內控制度建設和完善。通過對內部控制制度審計和評價，可以發現制度本身的完善程度、履行情況及責任歸屬等問題，并向政府首長反饋信息，以促進政府內部控制制度的進一步完善和正確的執行。另一方面，對國家風險，尤其是經濟風險發揮“探雷”作用，促進社會經濟秩序的健康運行。審計部門作為對國有資產的監督部門，通過微觀審計和宏觀調查，可以發現有關風險點的第一手資料，及時向有關領導和宏觀管理部門反饋信息，而且提出處理意見和改進措施，這有利于維護正常的經濟秩序，保證國民經濟健康地發展，實現免疫功能。最后，促進政府管理水平和績效的提高。國家審計通過對政府及其他公共部門分配、管理和使用公共資源，提供公共產品和公共服務等履行公共經濟責任的行為進行事前評估、事中實時控制、事后績效評價的獨立控制活動，從而不斷挖掘政府治理的潛力，提高管理績效，增進政府效能，促進政府依法行政，更好地履行公共責任。

隨著我國財政制度改革進程的不斷深入，國家預算管理進一步完善，國家審計功能和角色都將發生更大的變化，并更好的為國家有效治理服務。發展不可能一蹴而就，國家審計的治理功能的有效發揮仍將有很長的一段路要走。可以預見，在法治、民主、經濟不斷發展的背景下，中國國家審計將有更為廣闊的舞臺空間。

······參考文獻···························

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（作者單位：中石化北京天然氣管道有限

公司、北京經濟技術投資開發總公司）