強化審計問責 發揮監督職能讓“兩個責任”牢牢扛上肩

夏文成

抓黨風廉政建設是個永恒的主題，也是實現黨的宗旨、維護黨的執政基礎和執政地位的根本保證。如何把權力關進制度的籠子里，黨的十八屆三中全會作出了“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任”（以下簡稱“兩個責任”）的重大決定。落實“兩個責任”是黨中央根據當前依然嚴峻復雜的反腐敗斗爭形勢提出的重大政治任務，是堅持黨要管黨、從嚴治黨，強化反腐敗機制創新和制度的重要舉措，是持續深入推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭的必然要求，也是黨風廉政建設和反腐敗工作取得實效的關鍵所在，更是推動審計事業健康發展的重要保障。

作為黨風廉政建設的重要參與者，貫徹落實“兩個責任”，審計部門黨組既是領導主體、落實主體，也是工作主體、推進主體，肩負著帶頭垂范和監督黨風廉政的雙重責任，一方面要嚴以律己，自覺帶頭執行各項黨風廉政紀律，另一方面，作為黨風廉政建設和反腐敗斗爭的一支重要力量，審計機關要把黨風廉政建設作為重要內容，監督、督促各級黨委守好廉政“責任田”。同時，審計部門與紀委部門協調配合，優勢互補，資源共享，也正是配合履行紀委監督責任的重要渠道。筆者認為，當前審計部門落實“兩個責任”的有效途徑，就是創新審計機制，將“黨委（黨組）主體責任”有關要求納入審計工作重點內容，尋找以審計問責為切入點的有效途徑，解決制約前審計在黨風廉政建設方面發揮作用的不足，真正讓各級部門“兩個責任”牢牢扛上肩，緊緊抓在手。

一、審計問責促“兩個責任”落實面臨阻礙

“兩個責任”是一項重要的反腐敗體制機制改革，其關鍵是理清責任、落實責任，體現為“查責”和“問責”，在審計實際工作中，審計問責制卻屢屢受到阻礙：

一是審計問責對象過窄，權威性不夠。

審計結果出爐后，人們最期望的是，對查出來的問題認真追究，對責任人進行必要的嚴肅的查處。但按照相關法律法規，審計問責的環節是對違法、違紀進行問責，而非對后果進行問責，問責的環節則主要是對組織問責，而非向主要負責人問責，問責的手段一般是經濟處罰或者追繳違規資金，最嚴的則是對經辦人進行處罰，這使得問題難免變成一般性的整改，罰罰款，便不了了之。而“兩個責任”明確指出，黨委（黨組）負主體責任，本部門無論誰出問題，即黨委（黨組）要負責，黨組（黨委）主要負責人要負第一責任人責任，黨委（黨組）成員也要對職責范圍內的黨風廉政建設負領導責任，與之相比，當前實施的審計問責制明顯還存在較大差距。

二是審計問責權限分散，效果不甚滿意。

審計工作中，審計部門開展的工作主要是通過部門預算執行和財政收支、財務收支等情況分析財政資金使用的真實性、合法性和效益性，確認相關部門黨委（黨組）對相關職責的履行情況，側重于對責任的查驗。而問責方面，實施主體主要是紀檢、監察、司法、組織、公安等部門，如經濟責任審計項目，審計部門將審計結果向本級政府行政首長報告后，這個審計結果只能作為責任人履行經濟責任情況的評價之一，或者將審計結果僅作為組織部門任用的依據之一。此外，紀檢、監察、公安、司法對移交移送問責事項處理落實的及時性、有效性都也將直接影響到問責質量，進而影響到整個審計監督職能的有效發揮。

三是審計問責取決于審計報告，存在滯后性。

審計問責的重要載體是審計報告，審計報告都是事后出具的，雖然審計報告由審計部門組織實施，但審計報告中的建議意見的落實卻是由其他部門落實。一旦有所涉及的相關部門協調不夠，將直接影響到審計問責制度的實施，常常使得審計工作處于“白干了”的尷尬局面。以經濟責任審計為例，該項審計工作本來是以領導干部“權力運行”和“責任落實”為審計重點，這一審計重點與“黨委（黨組）主體責任”的相關要求如出一轍，但是實際工作中，經濟責任審計一般是領導干部離任后，并且已到另一個部門任職才開始開展審計，使得審計工作流于形式。

四是審計整改落實難直接影響審計問責效果。

根據審計法以及其實施條例的規定，審計決定是對被審計單位違反國家規定財政收支、財務收支行為依法進行處罰的文書，是審計成果的的最終反映。但在實際工作中，政府問責機制的不健全、部分審計人員存在“想當老好人”、“對事不對人”、“不想找麻煩”等認識，直接導致審計成果運用難，審計整改落實難，大大地降低了審計的權威和警示作用。

五是審計機關自身問題制約了審計問責效果。

一方面在審計技能上，審計人員素質適應不了審計工作要求，大部分審計人員都是會計類專業出身，難以適應當前復雜的審計工作現狀，在審計過程中難免出現查證不實、采集證據不全，查證不實或者評價失真的情況；另一方面審計任務重，審計人員少，審計管理手段和創新方法欠缺，審計實施效果不佳，這也是導致審計問責質量和效果的一個重要原因。

二、審計問責促“兩個責任”落實的有效途徑

在當前的法律、政治環境下，如何尋找有效途徑，解決制約當前審計機關在實施審計問責，履行監督職責方面的瓶頸，充分發揮審計在推進懲防體系中的積極作用是促進黨風廉政建設的關鍵。

一是建立成果共享制度，形成推進反腐倡廉建設的合力。

審計成果的利用是審計工作開展的重要環節，審計工作的成果具有“一果多用”的特性，可以讓黨政領導干部作為宏觀經濟的參考，組織人事部門作為被審計單位領導干部業績考評和職務任免的依據，國資部門可以作為國有資產管理及評價保值增值的依據，財政部門可以作為改進和加強財政資金管理的參考。為此要建立成果共享制度，聯合監察、紀檢、組織、財政、國資等多家部門，并尋找到審計與政府其他部門問責的契合點，對審計、紀檢、監察、組織、人事、國資、財政等多家部門的工作范圍進行進一步的界定與細化，充分發揮問責聯合的力量。同時，審計人員要及時追蹤后續，關注審計結果的落實程度，建立督辦和責任追究機制，使審計與問責相互配套，有效銜接，逐步形成一套科學系統實用管用的審計問責制度，實現審計成果資源共享，進而形成推進反腐倡廉建設、落實“兩個責任”推進反腐倡廉的合力。

二是審計監督對象、內容關口前移，變問責為預防。

首先是審計監督對象要關口前移，對重點單位、重點資金、重點項目要大力推行事前、事中的審計工作，避免審計工作的滯后性，督促重點單位完善制度推進反腐倡廉建設，預防和減少違規、違紀事件的發生。如工程審計，從事后決算審計延伸到事前、事中的跟蹤審計；經濟責任審計擴大任中審計的數量，從事后響應型問責延伸到事前預防和善后恢復型問責；其次審計監督內容要前移，合法性審計的基礎上增加績效審計，更關注決策風險。此外與行政考核緊密結合，使考核因問責而增強威懾力，問責因考核而具有可操作性，變得日?；?。

三是大力推進審計結果公告制度，讓審計監督與輿論監督有機結合起來。

公開就是力量，也是最有效的執行手段。以新余審計為例，2013年起，在《新余日報》等媒體刊登審計項目建議公告，面向社會公開征求立項意見和建議，同時，登門拜訪市委、市人大、市政府、市政協、市委組織部以及市財政局、市發改委等單位，聽取他們對制定審計項目的意見，使得審計項目制定具有社會參與性，引起社會輿論高度關注，一定程度上助推了審計工作的開展，促進了審計職能的發揮。其次，在審計整改方面，該局開展市本級財政預算執行情況、部門預算執行、領導干部經濟責任、民生專項資金、政府投資項目、財務收支等審計過程中，發現挪用專項資金、漏繳稅費、未執行政府采購、私設“小金庫”、票據不規范、未進行招投標等方面的問題，列出“整改清單”，在全市審計工作會議上原汁原味地進行通報，當場令一些參會單位負責人“紅臉出汗”，會后一些單位的主要領導和財務人員紛紛來電或上門，表達整改決心，商討整改真經。

這些反應無疑體現著來自“陽光”的力量。為此，審計問責要通過大力推進審計結果公告制度來執行，除涉及國家秘密和商業秘密的事項以及不宜向社會公開的事項外，都應該向社會公開。將審計結果公開化是調動公眾監督力量、促進審計問責落實的有效辦法，這不僅能保障公眾的知情權，更在無形中對領導干部形成了約束。此外，對不宜向社會公開的審計結果，還應及時地向當地黨委、政府或有關部門通報，切實推進審計問責制的落實。

三、審計部門自身建設是實現審計問責、促“兩個責任”落實的根本保證

對外，審計機關通過各項審計手段力促反腐倡廉建設，但審計機關和審計人員的任何違規違紀行為，均會嚴重損害其形象，降低公眾對審計部門的信任度，審計問責難以讓人信服，更別提在廉政建設中落實“兩個責任”如何發揮審計職能作用了?！罢讼日骸?，以鐵的紀律打造出一支政治上可靠、紀律上嚴明、業務上精湛的審計鐵軍是落實廉政建設“兩個責任”的根本保證。

一是健全責任機制，構建責任網絡，切實履行審計機關黨組的主體責任。

審計部門的主體責任既是領導主體、落實主體，也是工作主體、推進主體，審計機關黨組要牢固樹立不抓黨風廉政建設就是嚴重失職、抓不好就是嚴重瀆職的意識，以高度的政治自覺、思想自覺、行動自覺把主體責任放在心上、扛在肩上、抓在手上，敢擔當、能擔當。

審計部門黨組要自我加壓，始終將黨風廉政建設作為一項重大政治任務，將廉政建設主體責任列入到目標管理之中，嚴格按照“誰主管、誰負責”的原則，明確責任劃分，建立起一級抓一級、層層抓落實的責任體系。作為第一責任人，審計機關黨組書記要第一個率先垂范，守好廉政責任田。其次強化班子成員、分管領導的“一崗雙責”意識，按照職責分工抓好分管范圍內黨風廉政建設工作，形成主要領導負總責、班子成員分工負責的工作機制，真正形成黨風廉政建設領導合力。此外，審計部門黨組要與所屬單位簽訂《黨風廉政建設責任書》、公示《廉潔自律承諾書》，進一步完善審計組廉政監督員、紀律監督卡、審計回訪等制度，推動黨風廉政建設和反腐敗各項工作的落實。同時進一步完善機關績效考核，實行工作任務、領導班子建設和黨風廉政建設指標“三位一體”的考核模式，有效促進和推動機關黨風廉政建設和反腐敗工作的開展。

二是從嚴要求，以保持審計機關良好形象為目標，切實加強審計干部隊伍作風建設。

鄧小平同志曾多次強調“我們事業的成功，一靠理想，二靠紀律。”今年開展的群眾路線教育實踐活動，通過整治“四風”，以抓鐵留痕的決心全面改進和加強作風建設，通過學習教育、聽取意見，查擺問題、開展批評，整改落實、建章立制這三個環節的各項規定動作，以專項整治為重要手段，堅持把“兩方案一計劃”明確的各項整治任務和長效機制作為重中之重來抓，強化領導，明確責任，集中攻堅，審計機關形象得到了全面提高。當前關鍵之舉是制定有效的制度堅決防止反彈，使得作風建設長效運行，如，廉潔從審制度、領導干部重大責任制度、重要情況報告制度等一系列制度，標本兼治，注重抓源頭、打基礎、管長遠，以改革創新精神推進建章立制，構建起較為完善的審計工作管理制度體系，提高內部管理的制度化、規范化水平，積極推進審計機關作風建設常態化建設。

而這些制度，審計機關領導干部要率先垂范，自覺當好遵章守紀的“帶頭人”、執法執紀的“鐵面人”，營造按制度辦事的濃厚氛圍。同時，除作風建設，隊伍管理也極其重要，一方面要認真執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》，始終堅持以品德為核心、作風為基礎、能力為關鍵、業績為導向的干部隊伍建設思路和要求，嚴格執行干部選任工作“一報告兩評議”制度；另一方面建立健全科學的人員管理機制以人為本，科學發展觀優化內部機構，科學進行業務職能分工和神經組織構成，最大限度地調動人員的積極性、創造性，發揮整體工作職能，建立激勵機制，表彰先進，樹立典型，讓工作成績突出，確實為審計事業作出貢獻的人受到普遍尊重和愛護，形成一種尊重人才，重用人才，昂揚向上你追我趕的氛圍。同時，大力推進學習型機關建設，組織開展審計干部實踐鍛煉、掛職鍛煉、選派學習和業務培訓，促進審計機關干部熟悉法規、掌握政策、精通業務，不斷提高審計干部的工作能力和審計實戰能力，爭做審計業務和綜合工作的“行家里手”。

三是以審計權力規范運行為關鍵，逐步構建審計機關黨風廉政建設制度體系。

首先，應加大對審計機關內部重要崗位、關鍵環節、重點領域權力運行的制約和監督力度，建立懲防體系，從源頭上預防和懲治腐敗，加大對審計現場的監督力度，強化審計質量全過程控制，制定并完善審計業務會議、主審任職資格、審計報告四級復核、審計質量控制等多項規定和制度，強化后續復核和監督的措施，進一步提高了審計質量。制定完善并實施了審計業務會議、審計項目復核、錯案責任追究等項制度，明確規定對被審計單位的審計處理、處罰，必須由審計業務會議研究決定，不能由審計組、主管領導等個別人說了算。通過采取這些分權、量權、制權的綜合措施，使審計項目計劃、審計項目實施、審計項目審理既相互分離又相互制約，規范審計權力的運行，提高審計執法質量。

其次，應通過建立健全規章制度，實現審計事項和審計權力運行公開，讓審計權力在陽光下運行，主動接受被審計單位監督、群眾監督和輿論監督，提高權力運行透明度。以零容忍態度懲治內部違紀違法行為，促進各項權力得到規范行使。對審計干部違紀違法案件也要及時通報，總結教訓，發揮反面教材的警示教育作用，使審計人員審計工作制度化、審計程序公開化，自覺提高自身素質，敬業愛崗、恪盡職守。此外，邀請特約審計員參與審計，使社會監督具體化，切實規范審計權力運行。

四是創造良好的環境，支持紀檢履行監督責任。

審計機關要態度鮮明地支持紀檢監察部門履行執紀監督職責，完善反腐敗協調機制，及時幫助紀檢監察部門解決在執紀監督中遇到的問題和面臨的阻力，為紀檢監察部門創造良好的工作環境。與紀檢、監察部門經常交流、通報有關情況，建立行之有效的工作聯系制度機制，互通查結案件情況、違紀作案手段、急需解決的突出問題以及加強相互配合的有關事項等，便于審計、紀檢、監察部門根據各自監督的職能，分析案情，部署工作，找準辦案的突破點，節約辦案時間。同時，對通報掌握的案源情況要注意嚴格保密，避免因泄密而導致違紀者毀滅、偽造證據或串供等情況發生。

（作者單位：新余市審計局）