港航消防機構對船舶消防監督管理的權限

■ 鄭新傳

隨著國家經濟的持續發展及國際經貿往來的日益頻繁，港口靠泊的船舶越來越多。以連云港港為例，目前，港口靠泊的船舶主要由外籍客貨運輸船舶、中國籍客貨運輸船舶及港口內部單位所有的消拖兩用船、油船等作業船舶組成。2003年連云港港口吞吐量約3 300萬 t，靠泊船舶約1 000艘次，至2013年港口吞吐量達1.85億 t，靠泊船舶在6 000艘次以上，在港船舶的數量明顯增加。

但是，2013年連云港有記錄的船舶消防檢查次數僅為54艘次，不足在港船舶總量的1 %，而且主要檢查對象為油船、消拖兩用船等港口內部單位所擁有的船舶。存在這一問題的主要原因是目前在對港口靠泊船舶的消防監督管理上存在多頭管理的混亂現象，港航消防監督管理機構對船舶的消防管理職責范圍不明確。作為港口消防監督的職能機關，各港口公安局消防監督機構（各消防支隊、大隊）是否應該承擔船舶監督的職責、是否具有船舶消防監督的執法權也存在一定的爭議。筆者認為，交通公安消防機構不具有遠洋船舶的消防監督執法權，不應該承擔此類船舶消防監督管理的職責。原因如下：

一、港航消防監督機構對外籍運輸船舶沒有監督執法權限。

原交通部早在1979年制定的《中華人民共和國對外國籍船舶管理規則》，就通過“中華人民共和國政府設置在港口的港務監督認為有必要對船舶進行檢查時，船舶應接受檢查”等條款明確規定了“港務監督機構”是對外籍船舶實施管理的執法主體。1984年經全國人民代表大會常務委員會通過并實施的《中華人民共和國海上交通安全法》第三條也明確規定：“中華人民共和國港務監督機構，是對沿海水域的交通安全實施統一監督管理的主管機關”。而且船舶作為船旗國的流動國土，并非我國的行政區域，如果港口消防機構對外籍船舶實施管理，也與《中華人民共和國消防法》所規定的“國務院領導全國的消防工作。地方各級人民政府負責本行政區域內的消防工作”的管轄原則不符。因此，港航消防機構管理外籍船舶的消防業務沒有法律依據。

二、在當前的法律環境下，港航消防監督機構對中國籍運輸船舶的監督執法資格也很難站得住腳。

現在港航消防機構對中國籍船舶進行監督檢查，主要依據是原交通部1988年頒布實施的《港口消防監督實施辦法》及1995年頒布實施的《運輸船舶消防管理規定》。雖然這兩部原交通部的部門規章的時效性依然是“有效”，但其中的很多內容與后來出臺的法律法規及規章制度相抵觸。例如《港口消防監督實施辦法》第二十二條第四項規定：“凡裝載易燃易爆危險貨物的船舶，在裝卸作業或通過港區特定水域時，必須接受港口公安消防監督機關監督”，而交通運輸部2012年修改頒布的《船舶載運危險貨物安全監督管理規定》第三十三條對類似內容的規定則為“海事管理機構依法對載運危險貨物的船舶實施監督檢查，對違法的船舶、船員實施相應的行政強制措施”。兩部規章在對載運易燃易爆危險貨物船舶實施監督的職能部門上界定明顯不一致。類似這樣法律條文之間相互沖突的地方還有很多，港航消防監督機構對船舶監督執法的法律效力顯然已不能讓人信服。

出現上述問題的原因：1．該兩部規章出臺時間較早，且沒有及時更新調整。比如兩部規章出臺的主要依據都是《中華人民共和國消防條例》，而作為上位法的《中華人民共和國消防條例》早在1998年就因為《中華人民共和國消防法》的出臺而廢止。2．1998年經國務院批準，在原中華人民共和國港務監督局（交通安全監督局）和原中華人民共和國船舶檢驗局（交通部船舶檢驗局）的基礎上，合并組建成立中華人民共和國海事局（交通部海事局，以下簡稱“海事局”），并配套了相應的法律法規，逐步完善了船舶安全的管理制度。根據法律、法規的授權，海事局延續了“港務監督”及船舶檢驗的職能，并具有“船旗國”及“港口國”監督管理職權，負責行使國家水上安全監督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執法，并履行交通部安全生產等管理職能，負責中國籍船舶登記、發證、檢查和進出港（境）簽證；負責外國籍船舶入出境及在我國港口、水域的監督管理；負責船舶載運危險貨物及其他貨物的安全監督等等。

由此可見，海事局是為加強海上交通安全及船舶安全管理而設立的海事管理機構，由其承擔起包括船舶消防在內的船舶安全監督管理工作，與現行法律法規的精神相符。

綜上所述，筆者認為，根據法律法規“上位法優于下位法、特殊法優于一般法、新法優于舊法”的適用原則，港口消防監督機構只對其港口范圍內所屬的油船、消拖兩用船等作業船舶（及部分屬于該港口企業的運輸船舶）有消防監督執法權。