論中國邊疆治理的體系轉型與能力重構

朱碧波+王硯蒙

摘 要：在國家的歷史敘事中，邊疆治理是一個無法繞開的經典議題。在我國傳統社會時期，邊疆治理是一元化的治理體系，精英主義色彩濃厚。邊疆治理能力主要體現為邊疆防衛能力、民族關系處理能力、邊疆秩序建構能力。改革開放三十多年來，現代化浪潮以沛不可擋之勢席卷邊疆地區，邊疆的社會形態發生了急遽嬗變，公民權利意識和利益意識逐漸覺醒，民主政治思想開始萌生。時代演變和社會變遷給傳統邊疆治理體系和治理能力提出了嚴峻挑戰。當代邊疆治理體系應該由一元化治理向協同共治的轉型；當代邊疆治理能力的重構，不但要完善邊疆秩序建構能力，更要提升推動邊疆發展的能力和完善公共服務供給的能力。

關鍵詞：中國；邊疆治理；體系轉型；能力重構

邊疆是國家疆域的邊緣性部分，處于國家政治格局的遠端、經濟中心的外圍、交通體系的邊緣和信息傳導的末梢，是各種地緣政治風險的聚積之地。同時，邊疆往往又是少數民族的聚居之地，多元民族文化和宗教文化在這里交匯碰撞。邊疆復雜的地緣政治特質和民族文化特質及其衍生的潛在風險，使得國家的政治敘事與國體建構中，邊疆治理始終都是一個無法繞開的經典議題。在傳統的王朝帝國時代，王朝統治者在國家權力的主導下，以民族政治精英為代理，推動邊疆治理。中華人民共和國成立之后，我國建構了國家主導和政府驅動的一元化邊疆治理模式。改革開放之后，隨著地緣政治的變遷和傳統總體性社會向現代異質性社會的深刻轉型，日趨復雜的邊疆情境不斷拷問傳統邊疆治理體系和治理能力的承載極限。邊疆矛盾的凸顯和邊疆情境的變遷，昭示著我們要不失時機地推動邊疆治理的體系轉型與能力重構，實現邊疆的善治。

一、中國邊疆治理的傳統模式

一個國家的邊疆治理模式并不是憑空臆斷的產物，而是由當時的社會發育水平和邊疆治理的核心議題所決定的。在我國傳統王朝國家時期，由于邊疆社會發育嚴重不足，強國家弱社會的狀況非常明顯，國家或政府作為公共權力的唯一來源，擔負著公共資源權威性分配和邊疆秩序建構的歷史性重任。在這樣一種情況下，我國形成了以國家權力為主導的邊疆治理模式。中華人民共和國成立之后，在國家權力的主導下，邊疆地區實現了社會形態的壓縮式演進和政治制度的強制性變遷，但邊疆地區的經濟社會發育差距和文化異質現象并非短時期可以消除或彌合，國家在邊疆治理中面臨的一個焦點性議題就是如何通過行政權力滲透和民族精英的內部綏靖將邊疆政權納入國家一體化的進程中。在邊疆核心議題的驅使下，邊疆治理被賦予了濃厚的國家建構色彩，即國家權力試圖通過政治體系的吸納、政治權力的下沉、意識形態的宣講和區域經濟一體化，實現邊疆傳統多元權威的祛魅，建構邊疆與內地的聯結經絡，模鑄邊疆民眾對現代民族國家和政治體系的“理性的信仰”。高度集中的政治體系和國家建構的核心議題使得我國的邊疆治理依然具有明顯的國家主導和政府驅動的政治品格。改革開放之后，隨著中國的社會轉型和體制轉軌，邊疆地區也開啟了大規模的現代化進程。為了改變邊疆地區的貧困面貌及由此產生的“民族邊緣化”憂懼，邊疆地區一直采取的都是國家權力主導下的趕超型發展戰略。邊疆地區的跨躍式發展和地方區域社會經濟的協調發展，客觀上要求國家和政府從宏觀戰略層面去統籌規劃邊疆發展，這也直接導致國家和政府成為邊疆跨躍式發展的倡導者、組織者、依托者、推動者和實施者。再加上我國由于傳統總體性社會向現代異質性社會轉型的過程中，邊疆地區也無可避免地進入了社會矛盾的凸顯期和多發期，并雜之以中國大國崛起引發的地緣政治格局變遷所衍生的地緣政治風險，使得國家和政府在邊疆治理中存在嚴重的秩序饑渴，政府社會管理的職能和壓力空前膨脹，進一步放大了政府在邊疆治理中的核心角色和主導地位，從而導致傳統邊疆治理模式在當代社會也并沒有太大的改觀。

回顧我國邊疆治理的歷史，尤其是中華人民共和國成立六十余年以來的治邊史，可以得出關于邊疆治理的一些基本認識，就治理體系和治理能力來看，我國的邊疆治理具有以下幾個特點：

1. 一元結構式的治理

中國傳統的邊疆治理強調國家主導和政府驅動，在治理結構上呈現出明顯的一元式結構。在王朝國家時期，王朝統治者主要通過民族精英的內部綏靖遙制邊疆治理。王朝統治者通過政治上的吸引、經濟上的輻射、文化上的感召和軍事上的威懾，通過中原王朝的政治權威和國力輝煌，“自上而下對次級民族群體、地區或宗教群體的政治精英或權威人物施以恩惠，通過安撫這些政治精英或權威人物達到統治整個次級群體、地區或宗教群體的目的”。{1}王朝國家時期的治邊，不管是朝貢、羈縻、土司、和親還是盟誓，都折射出了明顯的通過控制或安撫民族政治精英而遙制邊疆的政治意圖。換句話說，王朝國家時期的邊疆治理強調的是王朝統治者通過對民族精英的綏靖，以民族精英作為國家邊疆治理的代理者實現對邊疆的統治。中華人民共和國成立后，國家在高度集中的政治體系的支配下，通過強有力的行政權力滲透將邊疆地區納入了國家一體化的進程。在邊疆地區，國家通過政治吸納的方式，將民族政治精英和各種社會力量吸納進入國家政治體制，并確保各類精英在政治上的高度依附性與絕對忠誠性。在中國傳統的邊疆治理模式中，不管是王朝國家時期民族精英的內部綏靖，還是現代民族國家的政治吸納，都具有相當明顯的精英主義色彩，邊疆治理架構被簡化兩分為官—民二元結構，政府處于絕對的主導和支配地位，而民眾則基本上處于受治者和順從者的地位。

2. 權力本位式的治理

公共權力是社會的派生物，它是人類社會與生俱來又與人類相生相隨的一個最為基本的政治產品。在我國邊疆治理中，國家或政府作為公共權力唯一合法的擁有者，他們在邊疆社會秩序建構和價值資源的權威性分配中，發揮著絕對主導的作用。由于傳統社會公共權力制衡體系付之闕如，以及當前社會轉型期公共權力制衡體系尚未臻于至善，政府對權力的依賴和偏好，不可避免地導致邊疆治理中折射出明顯的權力本位色彩。其具體表現為：其一，政府作為邊疆治理的唯一主體，價值資源在政府主導下以權力為中心進行配置，權力格局中的邊緣化與價值資源占有的稀薄化存在明顯的正向關聯，并且政府自利性色彩十分突出。其二，邊疆政治文化折射出明顯的權力崇拜色彩。我國的邊疆“民族地區是從前資本主義的社會形態直接跨越到社會主義的，加上受到中國傳統文化的深刻影響，不管是政府官員，還是普通老百姓，都存在強烈的官本位意識和權力本位意識”{2}，并與傳統宗法等級觀念相交互織，形塑了我國少數民族順從型文化和臣民型的政治文化。“在一些少數民族農村民眾習慣于傳統的看‘頭人臉色行事；習慣于村民組長‘吹哨子；農村基層干部有的則以‘牧羊人自居，視群眾如群氓”{3}。其三，在邊疆治理手段上，政府偏愛以公共權力為后盾的剛性治理。這種剛性治理的手段，強調自上而下的命令、不容置喙的硬性、整齊劃一的一致性，具有手段強制、操作方便，見效快捷、績效明顯等諸多優點，因此政府在面臨各種復雜的邊疆事務和多元化的公共服務需求時，往往傾向于采取簡單便捷的剛性手段。

3. 工具理性式治理

中國邊疆治理是一項復雜而系統的工程，在國家主導和政府驅動的邊疆治理中，政府有著多元的價值訴求和目標追求，比如民主、民生、公平、正義、法治等價值層面的訴求，以及穩定、效率、秩序、安全等工具層面的需求。從邊疆治理理想的復式追求而論，政府邊疆治理價值訴求應該多元復合的，是合工具性與合目的性的統一，即工具理性與價值理性的統一。然而，縱觀我國邊疆治理的歷史，工具理性的僭越和價值理性的懸置乃是一種由來已久的常態。王朝國家時期，王朝統治者的治邊，往往奉行“不使其失，亦不使其興”，重控制而輕開發，重禁阻而少滋助，重穩定而輕發展。中華人民共和國成立后，國際政治局勢并不太平，國家在邊疆治理的過程中十分看重邊疆的戰略地位和軍事地位，而相對淡化邊疆的經濟地位，由此導致邊疆穩定和邊疆安全在邊疆治理格局中地位的提升，而邊疆發展和邊疆建設的地位則相對退守。改革開放之后，社會轉型過程中的矛盾深化與地緣政治格局變遷中的安全風險盤根錯節，使得邊疆情境更加趨于多元和復雜。“穩定壓倒一切”的秩序饑渴，使得地方政府十分重視社會秩序的建構問題，一些地方政府甚至將社會秩序的建構當作邊疆治理目標的最高訴求，并遮避了具有終極目的意義的價值理性追求。

二、傳統邊疆治理的現實挑戰

隨著我國的社會轉型、地緣政治形勢的變遷與全球性風險社會的來臨，邊疆社會矛盾日益深化，安全風險不斷疊加，并從總體上呈現出經濟矛盾與社會矛盾、民族矛盾與宗教矛盾、社會矛盾與生態矛盾、發展矛盾與分配矛盾相互交織、錯綜復雜的態勢，日趨尖銳地拷問傳統邊疆治理的一元體系與能力儲蓄。

1. 邊疆矛盾的凸顯與傳統邊疆治理結構的張力

改革開放以來，現代浪潮激蕩下的邊疆社會發生了急遽的社會轉型和體制轉軌，傳統社會里我們不曾經歷的諸多非傳統安全問題逐漸浮現出來并深刻地影響著邊疆穩定與邊疆安全。隨著改革開放國家非均衡發展戰略的實施，邊疆區域與核心區域的發展鴻溝開始出現并漸趨擴大，邊疆地區也出現了明顯的社會分層和民族分層現象。面對傳統總體性社會向異質性社會轉型過程中分化亂象，邊疆民眾不斷以核心區域為坐標反觀自身的生存境況，由此產生的任何心理落差和相對剝奪感都導致了一系列非傳統安全問題的衍生，如國家認同危機、政治合法性流失、分配正義疑慮，以及邊疆民眾因為逐利的躁動而產生的社會越軌等。此外，隨著國家實力不斷提升，我國的地緣政治力量逐漸顯現，傳統地緣政治格局的既得利益者和中國周邊一些國家擔心中國的和平崛起挑戰既有的地緣政治格局，不斷掣肘中國的崛起，邊疆地區成為國家博弈與競爭、制衡與反制的前沿陣地，境外敵對勢力往往通過宗教滲透和領土爭端等手法，冀圖擾亂和遲滯中國的崛起。除此之外，全球化時代的到來也給邊疆治理帶來諸多的安全壓力和治理難題。20世紀八九十年代，隨著全球化的浪潮襲卷整個世界，資本、信息、人才等生產要素在全球范圍的流動開始加速，全球性風險也開始顯現，疫病風險、生態災難、金融危機和恐怖主義災難等等成為人類社會面臨的新生的共同威脅。邊疆作為國家與國家疆域的毗鄰地帶，在很大程度上又是全球風險首當其沖感知者。

當前我國邊疆地區出現的一系列新的問題和新的情況，彰顯著邊疆地區的矛盾與風險正向多元化、立體化和全方位發展。邊疆社會矛盾的復雜性、利益分化的嚴峻性、民族宗教的敏感性、地緣問題的跨國性，不斷沖擊著傳統一元化的邊疆治理架構，并尖銳地挑戰政府單核治理能力的極限，甚至在某種程度上導致邊疆治理架構潛在的斷裂風險。面對如此紛紜繁復的邊疆矛盾和邊疆問題，作為邊疆治理單一主體之政府要么深陷捉襟見肘之窘境，要么難逃進退維谷之迷局。一些影響邊疆穩定的深層問題，如認同重塑、終極關懷、扶貧賑災等，僅僅憑政府單方面的治理，難得盡如人意。一些地緣跨國性問題，如毒品走私、跨國犯罪、恐怖主義、非法移民等，甚至憑借單個國家之力量，都很難取得實質性效果，就更加遑論政府一元的力量了。而另外一些新型邊疆問題的治理，如商業性工作者的艾滋病預防與行為干預問題，常常又使政府陷入進退失據的兩難。政府若是主動介入，將深受官方身份之困擾，并且效果難免堪虞；政府若是被動退隱，又難逃“懶政”與行政不作為之譏。

2. 邊疆社會的變遷與傳統邊疆治理模式的式微

在傳統的封閉型邊疆社會中，邊疆民眾的利益、思想、文化都具有相當的同質性，再加上民眾智識未開，普通民眾高度認同民族精英，并且唯其馬首是瞻。傳統邊疆治理技術，不管是民族精英的內部綏靖，還是政治體制的精英吸納，都可以取得堪稱不俗的績效。然而，隨著我國改革開放的啟動并向縱深推進，現代化浪潮以不可阻逆之勢將邊疆地區裹挾進入現代文明進程之中。在邊疆的文明演進與社會嬗變的過程中，邊疆民眾原初被壓制的利益意識開始覺醒并走向旺盛；邊疆社會的利益分化開始出現并全面加速，區域之間、城鄉之間、族際之間、族層之間，都出現了較為明顯的利益分化。邊疆利益主體的多元化、利益意識的清晰化、利益取向的多樣化、利益期許的高漲化和利益訴求的張揚化，使得傳統社會里行之有效的“民族精英的內部綏靖”和政治吸納模式并不足以實現對整個民族的統攝與整合，大量游離在體制外的民族精英與普通民眾正在進行日益勃興的、眾語喧嘩式的利益言說與表達，不斷挑戰傳統邊疆治理體系對多元社會異質性的化解與潤滑的能力。此外，改革開放以來邊疆社會也經歷了“經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動，利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化”的過程，社會形態的嬗變與利益的嚴重分化使得邊疆社會陷入了深層次的結構性緊張，包括社會利益結構的緊張、民族文化結構的緊張、政治價值結構的緊張等。邊疆社會的結構性緊張使得邊疆社會產生很大的安全張力，而當前邊疆治理體系建設中，又尚未建構化解這種結構性張力的機制，如暢達的利益表達機制、正當的利益分配機制和完善的矛盾化解機制。由于邊疆政府從源頭上疏導和化解社會矛盾的制度、機制與能力的欠缺，邊疆社會結構緊張演化速度與邊疆政府既有治理能力儲蓄出現了嚴重的張力與脫節，進而誘發了一系列的社會失范問題。

3. 價值理性的缺失與傳統邊疆治理績效的衰頹

邊疆治理價值理性內蘊的民主、法治、民生等理念是關系到邊疆治理績效的一個根本性問題，也是評判邊疆治理合理性與正當性的一個基本尺度。當前我國邊疆治理中價值理性的缺失嚴重制約了邊疆治理效能的提升。其具體表現在，其一，民生關懷的缺失導致民眾國家認同與政治認同的弱化。國家認同和政治認同是國家建構的一個核心內容，也是一個國家良序運轉的基本前提。作為一個理性的經濟人，民眾的國家認同與政治認同是與自身福祉緊密地聯系在一起的，這決定了國家認同與政治認同的建構必須以提升民眾的福祉為基礎。在傳統的邊疆治理中，邊疆政府非常關注邊疆安全與邊疆穩定等秩序建構問題，而相對忽視邊疆發展問題，一些邊疆民眾的福祉并沒有隨著國家實力整體增長而得到普惠性提升。長久的生存困境也使得一些邊疆民眾（尤其是跨境而居的少數民族）的國家認同與政治認同呈現出明顯的模糊性、選擇性和易碎性。其二，邊疆發展的滯后導致邊疆秩序建構的困境。改革開放之后，由于國家的非均衡發展戰略、資本向發達地區聚集的天然傾向和邊疆治理的穩定偏好，我國邊疆發展的滯后性已是不爭之事實。一些邊疆民眾在傳統道德文化的深度解構與生存困境迅急改善的強烈驅動下，產生了各種各樣的社會越軌行為，甚至違法犯罪行為，如走私、販毒、拐賣婦女兒童等。此外，一些非傳統安全問題，如國家認同危機、政治認同弱化、宗教滲透、極端暴恐事件等，都與邊疆發展的滯后性有著千絲萬縷的聯系。在某種意義上，邊疆發展的滯后性已經成為了邊疆的萬惡之源，沒有邊疆發展的秩序建構，只能是緣木求魚。其三，民主理念的迷失導致政府悖論的凸顯。現代意義邊疆治理，正如國家治理一樣，注重的是治理的合理性和正當性，強調是的一種“同意的政治”和“認同的政治”，邊疆治理的戰略規劃，制度安排和政策供給，必須征得民眾的認可與支持，公共權力驅動下邊疆治理才具有正當性和合理性，才能最大限度地減少地邊疆治理成本和政治交易成本。這就決定政府在邊疆治理的過程中必須更加彰顯民主之價值。而傳統意義的邊疆治理模式，由于社會力量根本無法對政府權力實行反制，在權力自我膨脹本性的驅使下，往往會產生一系列的政治病灶，如政府有組織的不負責任、權力的傲慢與異化、“致命的自負”與“體制性遲鈍”等，甚至會產生“政府悖論”現象，即社會問題需要政府治理，但政府本身即是最大之問題。

三、邊疆治理的體系轉型與能力重構

我國傳統的邊疆治理模式是傳統社會里孕育而生的，具有歷史合理性的一種治理方式。隨著傳統社會向現代社會的轉型，傳統邊疆治理模式賴以生存的諸多歷史性條件逐漸消褪，進而產生了邊疆治理模式與邊疆治理情境相抵牾的問題。因此，當代邊疆治理必須隨著邊疆的發展而與時俱進，完成邊疆治理的體系轉型和能力重構；而當代邊疆治理體系轉型與能力重構，并不是純粹主觀邏輯演繹的結果{4}，而是邊疆社會轉型的必然產物，即我國邊疆社會現代化的偉大進程決定了邊疆治理體系和治理能力必須與時俱進地進行現代化建構，邊疆治理體系和治理能力的現代化必須匹配邊疆社會發展的基本要求；邊疆現代化進程中凸顯出來的核心議題決定了邊疆治理體系和邊疆治理能力現代化的提升方向。進而言之，邊疆治理體系和治理能力的現代化必須考慮到兩個核心要素：一是現代社會中的民主政治、公民本位、法治國家、服務型政府的基本特質；二是當前我國邊疆現代化進程中的核心議題：“秩序建構”、“邊疆發展”與“公共服務”。也只有把握這兩個方面，邊疆治理體系和治理能力現代化的建構才會有的放矢、主次分明。

1. 協同共治：邊疆治理一元結構的當代轉型

當代邊疆治理體系現代化建構源自于中國社會主義民主政治的內在演繹與邊疆社會矛盾深化的外在壓力。就中國社會主義民主政治的演繹而論，隨著我國政治建設和政治文化的發展，催生了公民民主政治意識的高漲和政治參與需求的旺盛，各個民族公民的權利意識、主體意識、平等意識、自主意識和利益訴求不斷趨于勃發，傳統政治吸納模式的合法性、合理性、代表性和有效性越來越受到質疑。{5}從現代邊疆社會矛盾而論，隨著全球化時代的到來、地緣政治格局的變遷和我國社會的深刻轉型，邊疆地區出現了一系列傳統社會所未曾出現的新形勢、新情況、新問題，呈現出傳統安全與非傳統安全問題、國內安全與國際安全問題、生存安全與發展安全問題、文化安全與社會安全問題相互交織錯綜復雜的格局。在當代邊疆矛盾凸顯的情況下，“不論是公共部門，還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態、多樣化問題所需要的全部知識與信息；也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應用所有有效的工具”。{6}民主政治潮流勃興和邊疆社會矛盾疊加，決定了傳統的精英主義的一元化邊疆治理模式必須向公民參與的協同共治模式轉變。這種治理模式，是政治國家、權力政府、資本市場和公民社會的完美結合，它具有治理主體多元化、治理結構網絡化、治理功能互補化、治理態度前瞻化、治理過程協同化等多種特質。

協同共治既是邊疆治理的一種多元主體共同合作的體系設置和參與平臺，又是多元的社會力量就一個共同的主題朝向一個公認的目標協同邁進的過程。協同共治事實上是邊疆治理中的一種理想模型，它“是建立在公民社會的社會假定、公民德性的人性假性和公共理性的理性假定的三大基礎之上的”，并且，“在多元的治理中，公地悲劇、囚徒困境與集體行動的邏輯已經反復地推導和論證了個體理性最終導致的是集體行動的非理性”。{7}因此，邊疆治理中，在個體利益和經濟理性驅動下的協同共治也存在治理碎片化和治理危機的潛在風險。邊疆協同共治若要從理論的美妙走向實踐的可行，作為公共權力合法擁用者的政府，還應該承擔起“元治理”的角色，即“對治理的治理”。正如杰索普指出的，“雖然治理機制可能獲得了特定的技術、經濟、政治和意識形態職能，但國家（政府）還是要保留自己對治理機制開啟、關閉、調整和另行建制的權力”{8}。政府元治理角色的提出并不意味著重回政府主導的一元化治理模式的窠臼，而是在承認治理理念和治理優長的基礎上，重構政府、政府再造和自我限權，完成政府的職能轉變和角色轉換，政府不是包打天下的管制者，而是邊疆治理愿景的感召者、公民社會發育的推進者、協同治理平臺的建構者、共治規則的創制者、公民利益博弈的平衡者和治理失敗的拯救者。

2. 三位一體：邊疆治理的能力重構

在中國邊疆治理的歷史中，邊疆治理核心議題往往局囿于三個方面：一是邊疆被視為國家安全的防御屏障和戰略縱深，邊疆治理意味著守衛國家主權范圍的領土；二是民族問題被視為邊疆治理的關鍵問題，邊疆治理意味著處理好民族關系；三是穩定是壓倒一切的大事，邊疆治理意味著維護邊疆地區的穩定。與此相應地，邊疆治理最重要的能力就是邊疆安全建構的能力、民族關系維護的能力和社會秩序建構的能力。在特定的時代背景和特殊的社會情境中，邊疆治理這三種核心能力應該說是基本上滿足了邊疆治理需求。但是邊疆傳統社會向現代社會的深刻轉型，現代化進程中邊疆社會形態的急遽嬗變與邊疆社會根深蒂固的社會傳統產生了激烈的碰撞，傳統邊疆治理能力正面臨著現代化過程中的動蕩風險和現代公共服務缺失的雙重壓力。在這樣一種情況之下，邊疆的社會轉型就為邊疆治理能力提出了新的期待，鑒于邊疆發展的滯后與公共服務的欠缺已成為邊疆社會失序的淵藪，當前邊疆治理能力重鑄，除了既有秩序建構能力之外，還要尤為注重培育邊疆發展的推動能力和公共服務的供給能力。其一，邊疆秩序建構能力。在邊疆治理歷史敘事中，秩序建構是一個恒久的話題，它并不會因此現代社會的轉型而失去重要性。只不過當代邊疆秩序的建構能力，與傳統社會相異的是，當前邊疆秩序的建構是民主政治激蕩大氣候之下的一種秩序建構，它并不能僅僅憑借政治權力的高壓，以“權力的剛性”來謀求社會的穩定。邊疆民主政治的萌生要求邊疆秩序建構，既要由“權力的剛性”走向“法治的剛性”，又要注重“以人為本的柔性”，實現法治政府與人本理念的合二為一。此外，當前邊疆的秩序建構還要求我們革新傳統的撞擊—反應式的風險應對模式，提升邊疆治理的技術含量，增強邊疆治理的前瞻性、主動性、有效性，積極構建源頭治理、動態協調、應急處置相互銜接、相互支撐的邊疆風險化解機制。其二，邊疆發展推動能力。改革開放以來，邊疆發展的滯后性和社會分化的嚴峻性，決定了我們一方面要深入推動以民族區域自治為基礎的社會主義式的“肯定性行動”，完善以“發展換忠誠”的經濟扶助政策{9}；另一方面，又要尤其注意對邊疆底層民眾予以特別的經濟援助和社會照拂。按照羅爾斯的說法，“所有的社會基本善——自由與機會、收入和財富及自尊的基礎——都應當被平等的分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者。”{10}在邊疆治理過程中，對邊疆底層民眾和弱勢群體在價值資源的權威性分配中予以特殊的照顧，這既是實質正義的體現，又是價值理性的追求。其三，公共服務的供給能力。由于當前我國邊疆地區教育、醫療等公共服務水平嚴重落后，境外敵對勢力有意識地利用邊疆公共服務的漏洞，或者通過各種優厚條件吸引邊疆青少年出境接受一些反黨反社會主義的教育，或者以醫療救助之名而行宗教滲透之實，對我國一些邊疆民眾的國家認同和政治認同造成了嚴重妨害。有鑒于此，我們應該有意識地完善邊疆公共服務的供給，提升邊疆公共服務供給的水平，尤其要注重邊疆教育水平和醫療衛生等公共服務的優化，這不但是實現政治合法性增量的客觀要求，而且也是建構邊疆社會秩序的基本保證。

注 釋：

①嚴慶：《沖突與整合：民族政治關系模式研究》，北京：社會科學文獻出版社，2011年，第188頁。

②方盛舉：《中國民族自治地方政府發展論綱》，北京：人民出版社，2007年，第88頁。

③尹學朋：《問題與對策：少數民族地區公民文化研究》，《黑龍江民族叢刊》2007年第2期。

④當前學術界在探討國家治理體系現代化和國家治理能力現代化時，有一種比較明顯的泛化現象，即根據自身的學科背景和學術儲備，對治理體系現代化和治理能力現代化進行自主的邏輯演繹，以至治理體系和治理能力現代化成為了一個無所不包的大而無當的概念，反而使得其本來面目和原初意義混沌莫辨。

⑤袁明旭：《從精英吸納到公民政治參與——云南邊疆治理中政治吸納模式的轉型》，《思想戰線》2014年第3期。

⑥B·蓋伊.彼得斯：《政府未來的治理模式》，北京：中國人民大學出版社，2001年，第55頁。

⑦朱碧波：《中國邊疆社會管理模式的轉型與重構研究》，《西南邊疆民族研究》（第12輯），第19頁。

⑧王詩宗：《治理理論的內在矛盾及其出路》，《哲學研究》2008年第2期。

⑨鄭永年、林文勛主編：《21世紀的中國邊疆治理與發展》，北京：社會科學文獻出版社，2013年，第177頁。

{10}約翰·羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社，1988年，第303頁。

（責任編校：文 一）