基于二級財務管理模式的高校內部財務監管研究

【摘 要】分析目前高校內部財務監管的主要難點，提出高校應建立一種適應二級財務管理模式的財務監管新理念、新手段、新體系，同時優化內部財務監管環境，建立健全高校內部控制制度，提高財務部門的財務監管水平，完善內部審計監督機制。

【關鍵詞】高校 二級財務管理模式內部財務監管

【中圖分類號】G【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2014）10C-0102-03

隨著高等教育體制改革的不斷深入，高校大多建立了與市場接軌的辦學體制，規模的擴大、辦學方式的靈活、經費來源的多元化使得“統一領導、分級管理”的財務管理模式成為多數大規模高校的最佳選擇。伴隨著二級財務管理的實施，二級學院的財務自主權明顯增大，而高校內部財務監管卻明顯滯后，存在預算超支、隱匿收入、公款私存、資金使用低效益等問題，違規和貪污舞弊的風險日益增加。同時，社會對高校如何使用龐大的教育經費、資金使用效益如何等問題關注度日益提高。探索適合二級財務管理體制的高校內部財務監管途徑，提高內部財務監控水平是亟待解決的現實問題。

一、二級財務管理體制下財務監管的難點

二級財務管理是指在學校統一領導的基礎上，按照事權與財權相對應的原則，對校內各二級單位進行分級管理。學校核定二級單位的經費總額指標，二級單位對學校下達的預算經費能自主進行安排和使用，學校主要負責對二級單位的經費使用進行財務監督和績效考評。

在這種模式下，高校的財務監管困難重重，一是許多經濟業務由學院直接開展，在空間和時間上形成了學校財務監管的真空；二是二級單位和學校形成了兩個相互博弈的利益團體，從主觀上有逃離學校監管的動機，學校的財務監管的觸角很難深入到二級單位經濟活動的各個方面；三是高校在原來“統一領導，集中管理”的財務管理體制下形成了既定的財務監管模式，面對新的二級管理模式，新的監管理念并未形成、新的監管體系尚未建立、新的監管手段和方法還未形成系統。

二、目前高校內部財務監管存在的問題

（一）內部財務監管意識不強

《高等學校財務制度》規定：“高等學校財務工作實行校（院）長負責制”。目前國家審計部門加強了對高校領導的經濟責任的任中審計，加強了對校一級財務活動的監管。但對于二級學院的領導來說，法律和財務制度并沒有明確其法律責任，加上并不是財務出身，二級單位的領導大多法律意識不強，財務收支管理意識單薄，經濟活動隨意性大，不嚴格遵守有關財務規章制度，甚至有意識地逃避和抵觸財務監管，使得高校內部財務監管體系的建立和完善重重受阻。

（二）經濟責任制建設不完善，責權利不明確

實行二級財務管理后，財權下放為二級單位提供了較大的財務自由空間，但是相應的責任并沒有明確和落實，造成二級單位的負責人責權不對等、職能部門責任分解不清，權利重復交叉，從而對資金運作和資源配置不計后果盲目決策。而財務監管人員在開展財務監督的時候，即使發現問題也無法可依，無從問責，使校內財務監督的權威性和有效性大大受挫。

（三）高校內部控制制度不夠完善

《行政事業單位內部控制規范（試行）》從2014年1月1日開始實施，目前各高校的內部控制普遍達不到《行政事業單位內部控制規范（試行）》的要求。高校長期以來在原來的政府管控和撥款體制下發展，受傳統理財觀念的影響，內部控制長期處于被忽視和缺失的狀態，內部控制文化尚未形成。主要表現在：

1.內部控制范圍不全面。有些學校只有針對學校一級的內部控制規范，二級學院的內部控制缺位；有些學校只對財政資金和專項資金進行監控，而預算外資金，特別是不納入財政專戶管理的資金卻處于失控狀態。

2.內部控制制度不健全。如單位經濟活動的決策、執行、監督不相互分離，沒有建立健全重大事項領導班子集體決策的機制，對于基建項目、校企合作等沒有經過集體研究、專家論證或技術咨詢等。特別是在二級學院內部，甚至沒有任何的內部控制制度。

3.對內部控制關鍵崗位人員重視不夠。如預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、建設項目管理等經濟活動關鍵崗位人員沒有建立輪崗制度和不重視道德教育。

4.高校內部控制更新速度太慢，不適應新形勢。高校與市場的接軌使得高校的經濟業務日益復雜化，對于這些新業務學校未能及時出臺相應的內部控制機制，給違法犯罪帶來可乘之機。

（四）財務部門開展財務監督的力度不夠

1.預算管理不科學、不嚴格。一是沒有進行全面預算管理，對二級單位的資金沒有科學預測，部分收入未納入預算，容易造成資金體外循環；二是在預算執行上比較隨意，沒有把預算當作學校內部法令來執行；三是對二級院系的預算執行情況缺乏考核和評價，使得學校對二級學院的財務監督顯得蒼白無力。

2.對二級學院的財務人員培訓不到位。高校二級院系的財務人員一般沒有受過專門的財務培訓，對于法律法規和財務規章制度理解有限，財務管理水平低。而高校財務處由于忙于日常事務的處理，通常疏忽了對這些二級學院財務人員的法律意識的培養、業務技能的培訓，極易出現“坐收坐支”、私設“小金庫”、違規使用票據、亂收費等違規情況。

3.對二級學院的財務檢查沒有形成機制。校級財務處對二級學院財務監管還是主要停留在核算層面，對于二級學院的財務規章制度是否健全、經濟活動是否違規、資金使用是否合理等監督檢查的職能卻重視不足，使得二級學院的違規經濟行為未能得到及時糾正。

（五）內部審計部門沒有真正發揮審計和監督的職能

大多高校的內審部門并沒有真正發揮審計和監督的職能。一是由于部分高校領導對內部審計的誤解和不重視導致內部審計的地位和權威性不夠，難以開展工作。二是由于內審部門大多是在黨委領導下工作的，獨立性受限，出于領導的壓力和自身利益的考慮，要監管黨政領導的經濟行為可操作性較低。三是高校內部審計發展起步晚，目前主要局限于對預決算和財務收支的審計，對高校整體經濟效益、財務風險等審計開展較少。endprint

三、加強高校內部財務監管的對策

（一）優化內部財務監管環境

高校內部財務監管環境包括領導層的財務監管理念、學校的治理結構、內部機構設置、內部財務監管文化等，是在高校內部形成的一種財務監管的整體氛圍，影響著全校教職工的法制觀念、風險意識和財務監管理念。首先，優化內部財務監管環境要從提高高校領導層的財務監管意識入手。高校領導不能單純強調財務服務功能，要賦予財務部門、內審部門在財務監管方面的權威性，多開展財務管理、財務預測、效益分析、過程控制、監督檢查。其次，要通過健全校院兩級經濟責任制，明確責、權、利。根據二級財務管理的需要，與時俱進地對財務管理制度進行完善和創新。財務制度必須能清楚地界定各級部門及其負責人的權利和職責范圍，要在各擔其責的基礎上實施領導干部問責制，嚴格履行“誰決策誰負責”的原則，對決策失誤導致重大經濟損失的、違法違紀行為予以追究，并與干部考核、晉升、職稱評定掛鉤，從而樹立財務制度的權威性，形成財務監管的良好的內部環境。

（二）建立健全高校內部控制制度

高校內部控制制度的應該借鑒COSO報告中的五要素框架，即控制環境、風險評估、內控活動、信息與溝通、監督。應著眼于以下方面來構建：及時有效地防范高校經濟運行過程中的違法違規行為的發生，提高行為者的經濟自律性，優化資本結構和資源配置，保證資產安全完整?？偟膩碚f，要遵循相互牽制原則和授權控制原則。相互牽制原則使任何一項經濟業務的都不能由單獨一人或一個部門處理完成，必須和其他人員或部門形成相互牽制和制約；上下級之間的工作必須各有顧慮，上級受下級的牽制、下級受上級的監督，誰都不能任意妄為，不能出現約束黑洞。授權控制原則是要明確各級各崗位的職責和權限，做到事事有人管、人人有專職、辦事有標準、工作有檢查。

在二級財務管理體制下，高校不僅要建立校一級的內部控制制度，還要監督二級院系建立不違反財經法規和學校統一規定的院級內部控制制度，報學校批準備案后執行。

（三）提高財務部門的財務監管水平

1.實行全面預算管理是提高財務監管水平的重要手段。全面預算管理要求學校所有的收入和支出都必須納入預算編制范圍，所有收入一律上交學校財務，不得隱瞞、坐支、截留、挪用。在二級管理模式下，高校的預算包括校級預算和院系預算兩個層次，二級學院在編制下年度經費預算時必須經過細致科學的分析，綜合考慮職工數量、學生數量、科研業務量、社會服務業務量等細化因素，詳細測算教學業務費、學生活動經費、科研業務經費、公用經費等各項支出。預算一經批準就應作為校內財經法規來執行，不得隨意突破和更改。校級財務部門應大力推行預算預警系統，利用信息化手段對二級院系的預算資金使用進行實時控制，除了總量控制外還要進行動態監督，隨時糾正偏差確保資金使用按預算執行，符合學校整體戰略安排。

2.開展對二級學院財務活動的定期檢查。學校要明確校級財務處和內審部門對學校整體財務活動的監管地位，把對二級學院的財務檢查作為常態化的工作來開展，進行定期和不定期的檢查，對檢查結果進行通報并根據檢查結果嚴格進行獎懲，與各學院下年度的預算資金量掛鉤，體現財務監督的嚴肅性。對二級學院的檢查主要包括：一是對是否依法組織收入的檢查，包括收費項目、收費標準是否符合物價部門批準的文件規定，是否有擅自提高標準或擴大收費范圍的情況；是否有自行收費、隱瞞收入的行為；由二級學院先收費的項目是否全額上交學校，是否有截留等。二是對票據管理的檢查，是否全部開具學校正規票據，從財務處領用的票據是否有丟失。三是對支出的檢查。對支出的范圍、大小、方式進行合法性、合理性分析，對支出的效益進行指標分析，檢查專項資金是否?？顚Ｓ茫欠裼信灿煤蛿D占專項資金的行為等。

3.加強財務監管隊伍、二級財務人員隊伍素質建設。（1）提高財務監管人員的監管意識。財務人員必須從專注于事后核算的角色轉變為站在一定高度，從保障學校經濟活動合規合法、提高資金使用效益、維護資產完整的角度去審視整個學校的資金運動。這就要求財務人員既要具備會計理論（下轉第181頁）（上接第103頁）知識，還要有財務管理能力、法制意識、全局意識、效益意識，同時要對學校各類經濟活動具體情況有一定的了解。高校可以從關鍵崗位的財務人員培訓開始，逐步推行到其他財務人員。（2）加強對財務監管人員監管能力、技術培訓。在高校內外部環境不斷發生變化的當前，制度的制定總趕不上新問題出現的步伐。制度的不完美和滯后的特性必然要求人為監管作為補充。在監管者與被監管者的對弈過程中，監管者的監管能力和技術的高低是能否防范和發現違規行為的關鍵。高校應該特別注意利用現代的信息化技術手段，打破人為監管中受時間和空間的制約，最大可能地實現對經濟業務的全面和實時掌控和監督。（3）加強對二級財務人員的法律法規宣傳和警示教育。不是財務專業出身的二級財務人員，對財經法律法規沒有進行過正規和系統的學習，法律意識相對較弱。二級財務人員作為院系財務活動的直接經辦人員，其財務法律意識的培養至關重要，加強對二級財務人員的法律意識宣傳和警示教育是未雨綢繆的部署之一。

（四）完善高校內部審計監督機制

內部審計監督是高校內部控制的重要組成部分，內部審計和財務監督要互為補充、緊密結合。高校的內部審計應從事后的審計檢查和問責轉變為一種風險管控和預警。完善的內部審計應做到：一是評估學校內部控制制度和管理制度；二是評價高校經濟管理活動及相應經濟責任；三是促進提高教育資金使用效益。根據這個定位，內部審計的內容不能局限于財務收支，而要更加重視對高校內部控制、管理制度的評價和管理，還要對資金使用效益進行評估，對財務風險和內部控制風險進行預警。同時，考慮到內部審計部門和人員獨立性問題尚未很好地解決，還可和外部審計相結合，如可以委托會計師事務所對內部控制和專項資金進行審計，發現問題及時解決。

【參考文獻】

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[2]劉艷華.高校內部財務監督體制研究[J].財會通訊，2011（2）

[3]楊茜.高職院校二級財務管理有效模式研究[J].高教論壇，2014（4）

【基金項目】廣西教育科學“十二五”規劃2013年課題（2013ZCW034）

【作者簡介】楊 茜（1982- ），女，重慶人，碩士，廣西交通職業技術學院財務處會計師，講師，經濟師，研究方向：財務管理。

（責編 黎 原）endprint